Nelegalitatea documentului constatator

  1. Introducere

Principiul legalit─â╚Ťii presupune, ├«n primul r├ónd, ca cele mai importante rela╚Ťii sociale s─â fie reglementate prin norme juridice generale ╚Öi impersonale, de c─âtre un organ reprezentativ ales ├«n mod democratic ╚Öi care exprim─â ├«n mod real voin╚Ťa ╚Öi interesele fundamentale ale na╚Ťiunii.
├Än al doilea r├ónd, principiul legalit─â╚Ťii presupune ca ├«ntreaga conduit─â a indivizilor ca ╚Öi activitatea autorit─â╚Ťilor publice s─â fie conforme normelor generale adoptate de parlament.[1] Importan╚Ťa acestui principiu este necontestat─â, fie c─â ├«l privim ca un mecanism pentru asigurarea statului de drept, ca o caracteristic─â a acestuia sau o exigen╚Ť─â consacrat─â constitu╚Ťional. Statul de drept ├«nseamn─â respectarea legii de c─âtre to╚Ťi, asigurarea suprema╚Ťiei Constitu╚Ťiei, corelarea legilor ╚Öi a tuturor actelor normative cu aceasta, existen╚Ťa regimului de separa╚Ťie a puterilor, care trebuie s─â ac╚Ťioneze ├«n limitele legii.[2]

Articol redactat de av. Larisa-C─ât─âlina Ionescu

├Än prezentul articol nu ne-am propus o analiz─â ampl─â a principiilor consacrate ├«n art. 1 din Constitu╚Ťia Rom├óniei, ci o analiz─â punctual─â a reglement─ârii documentului constatator din materia achizi╚Ťiilor publice prin raportare la exigen╚Ťele suprema╚Ťiei Constitu╚Ťiei ╚Öi ale ierarhiei actelor normative.

Documentul constatator este introdus în fondul normativ printr-o hotărâre a Guvernului, act administrativ cu caracter normativ, supus respectării principiului ierarhiei actelor normative. Acest principiu presupune obligativitatea conformităţii actelor administrative cu caracter normativ cu actele normative cu forţă juridică superioară în executarea cărora sunt adoptate.

Hot─âr├órea Guvernului nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achizi┼úie public─â/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizi┼úiile publice (├«n continuare H.G. nr. 395/2016) a fost emis─â de Guvern la data de 2 iunie 2016. Con╚Ťinutul art. 166 din H.G. nr. 395/2016 este urm─âtorul:

ÔÇ×(1) Autoritatea contractant─â are obliga┼úia de a emite documente constatatoare care con┼úin informa┼úii referitoare la ├«ndeplinirea sau, dup─â caz, ne├«ndeplinirea obliga┼úiilor contractuale de c─âtre contractant/contractant asociat ┼či, dac─â este cazul, la eventualele prejudicii, dup─â cum urmeaz─â (…)

(2) În situaţia prevăzută la art. 144 alin. (1), documentul constatator se emite în termen de 14 zile de la data la care ar fi trebuit încheiat contractul de achiziţie public/acordul-cadru, dacă ofertantul nu ar fi refuzat semnarea acestuia, sau de la data de la care a fost reziliat acesta, în cazul în care există contract semnat.

(3) Autoritatea contractant─â are urm─âtoarele obliga┼úii:

a)         s─â elibereze un exemplar al documentului constatator contractantului;

b)         s─â p─âstreze un exemplar la dosarul achizi┼úiei publice.

(4) Documentele constatatoare emise de c─âtre entitatea contractant─â ├«n conformitate cu prevederile alin. (1) ┼či (2) pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modific─ârile ┼či complet─ârile ulterioare.

(5) Documentele constatatoare emise de autoritatea contractant─â pentru ne├«ndeplinirea obliga┼úiilor contractuale de c─âtre contractant/contractant asociat ┼či, dac─â este cazul, pentru eventualele prejudicii se public─â ├«n SEAP, ├«n termen de 60 de zile de la data emiterii, dar nu mai devreme de data expir─ârii termenului pentru depunerea contesta┼úiilor.

(51) Autoritatea contractant─â are obliga┼úia de a actualiza ├«n SEAP informa┼úiile cu privire la documentul prev─âzut la alin. (5) ├«n termen de 5 zile de la momentul lu─ârii la cuno┼čtin┼ú─â c─â situa┼úia de fapt ce a stat la baza emiterii respectivului document constatator trebuie modificat─â din cauze obiective. (ÔÇŽ)

 (6)  ├Än cazul contractelor atribuite prin cump─ârare direct─â, autoritatea contractant─â are dreptul de a emite documente constatatoare ├«n conformitate cu alin. (1), atunci c├ónd este solicitat acest lucru de c─âtre contractant/contractant asociat.

(7) Autoritatea contractant─â poate emite un document constatator unui subcontractant la solicitarea acestuia ┼či numai ├«n cazul prezent─ârii contractului de subcontractare ┼či a recep┼úiilor aferente.

(8) Atunci c├ónd ia decizia de respingere a unui candidat/ofertant, pe baza unui asemenea document constatator, comisia de evaluare are obliga┼úia de a analiza dac─â acesta reflect─â ├«ndeplinirea condi┼úiilor cumulative prev─âzute la art. 167 alin. (1) lit. g) din Lege.ÔÇŁ

├Än urma unei analize atente a acestei reglement─âri, observ─âm c─â sunt ├«nc─âlcate at├ót dispozi╚Ťiile Legii nr. 24/2000 privind Normele de tehnic─â legislativ─â, c├ót ╚Öi principiile constitu╚Ťionale cuprinse ├«n art. 1 din Constitu╚Ťie.

2. Art. 166 din H.G. nr. 395/2016 ├«ncalc─â prevederile art. 4, art. 13 din Legea nr. 24/2000 privind Normele de tehnic─â legislativ─â (├«n continuarea Legea nr. 24/200o) ╚Öi art. 1 alin. (5), respectiv art. 108 din Constitu╚Ťia Rom├óniei.

Conform art. 4 din Legea nr. 24/2000, ÔÇ×(1) Actele normative se elaboreaz─â ├«n func┼úie de ierarhia lor, de categoria acestora ┼či de autoritatea public─â competent─â s─â le adopte.

(2) Categoriile de acte normative ┼či normele de competen┼ú─â privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constitu┼úia Rom├óniei, republicat─â, ┼či prin celelalte legi.

(3) Actele normative date ├«n executarea legilor, ordonan┼úelor sau a hot─âr├órilor Guvernului se emit ├«n limitele ┼či potrivit normelor care le ordon─â.ÔÇŁ

Totodat─â art. 13 din acela╚Öi act normativ prevede c─â ÔÇ×Actul normativ trebuie s─â se integreze organic ├«n sistemul legisla┼úiei, scop ├«n care:

a)proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acela┼či nivel, cu care se afl─â ├«n conexiune;

b)proiectul de act normativ, ├«ntocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate dep─â┼či limitele competen┼úei instituite prin acel act ┼či nici nu poate contraveni principiilor ┼či dispozi┼úiilor acestuia;

c)proiectul de act normativ trebuie s─â fie corelat cu reglement─ârile comunitare ┼či cu tratatele interna┼úionale la care Rom├ónia este parte;

d)proiectul de act normativ trebuie s─â fie corelat cu dispozi┼úiile Conven┼úiei europene a drepturilor omului ┼či ale protocoalelor adi┼úionale la aceasta, ratificate de Rom├ónia, precum ┼či cu jurispruden┼úa Cur┼úii Europene a Drepturilor Omului.ÔÇŁ

Dispozi╚Ťiile citate impun ca, la momentul elabor─ârii unui act normativ, s─â fie respectate, at├ót competen╚Ťa material─â a autorit─â╚Ťii care le adopt─â, c├ót ╚Öi domeniul legii ╚Öi domeniul infralegal pentru punerea ├«n aplicare a legilor. Art. 166 din H.G. nr. 395/2016 con╚Ťine reglement─âri primare, de domeniul legii, ├«nc─âlc├ónd, pe de-o parte limitele domeniului de reglementare infralegal, c├ót ╚Öi competen╚Ťa Guvernului de a reglementa ├«n acest domeniu.

Hot─âr├órile Guvernului se adopt─â ├«ntotdeauna ├«n baza legii, fiind secundum legem ╚Öi urm─ârind organizarea execut─ârii ╚Öi executarea ├«n concret a legii sau, cu alte cuvinte, ├«ntr-o formul─â mai sintetic─â, punerea ├«n aplicare sau aducerea la ├«ndeplinire a legilor.[3] ├Än acest sens, pentru a stabili, ├«n concret, c├ónd o hot─âr├óre de Guvern dep─â╚Öe╚Öte domeniul infralegal cuprinz├ónd dispozi╚Ťii care apar╚Ťin domeniului legii este necesar a distinge ├«ntre organizarea execut─ârii legii ╚Öi completarea legii. Guvernul stabile╚Öte instrumentele prin care legea se particularizeaz─â la cele mai diverse raporturi sociale, iar hot─âr├órea nu poate cuprinde norme cu putere de lege, nu poate modifica, completa sau abroga legea pe care o pune ├«n executare.[4] Prin urmare, hot─âr├órea nu este un act discre╚Ťionar al Guvernului, deoarece acesta trebuie s─â respecte litera ╚Öi spiritul legii pe care o pune ├«n aplicare.

Art. 166 din H.G. nr. 395/2016 trebuie analizat prin raportare la con╚Ťinutul Legii nr. 98/2016, respectiv a art. 167: ÔÇ×Autoritatea contractant─â exclude din procedura de atribuire a contractului de achizi┼úie public─â/acordului-cadru orice operator economic care se afl─â ├«n oricare dintre urm─âtoarele situa┼úii: (…) g) operatorul economic ┼či-a ├«nc─âlcat ├«n mod grav sau repetat obliga┼úiile principale ce-i reveneau ├«n cadrul unui contract de achizi┼úii publice, al unui contract de achizi┼úii sectoriale sau al unui contract de concesiune ├«ncheiate anterior, iar aceste ├«nc─âlc─âri au dus la ├«ncetarea anticipat─â a respectivului contract, plata de daune-interese sau alte sanc┼úiuni comparabile;ÔÇŁ.

Pentru a facilita aplicarea unuia dintre cazurile de excludere a unui ofertant ├«n cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achizi╚Ťii publice, Guvernul a normat ├«n sensul cre─ârii documentului constatator. ├Än cadrul competen╚Ťei sale originare de a organiza executarea legilor, Guvernul are posibilitatea de a individualiza acte prev─âzute generic ├«n legisla╚Ťia primar─â, ├«ns─â excede competen╚Ťei acestuia reglementarea unei noi institu╚Ťii juridice, a documentului constatator, interfer├ónd cu domeniul de reglementare primar─â ╚Öi aduc├ónd o  veritabil─â completare a legii pe calea unui act cu for╚Ť─â inferioar─â acesteia.

Potrivit art. 108 alin. (2) din Constitu╚Ťie, hot─âr├órile se emite pentru executarea legilor. Din aceast─â concis─â, limpede ╚Öi ferm─â dispozi╚Ťie ÔÇô av├ónd semnifica╚Ťia unui principiu constitu╚Ťional ÔÇô nu putem deduce o alt─â concluzie dec├ót aceea c─â, totdeauna, legea trebuie s─â preexiste hot─âr├órii sau c─â, altfel zis, hot─âr├órea este un act juridic normativ secundum legem.[5]  ├Äntruc├ót Constitu╚Ťia nu a delimitat domeniului legislativ de cel al hot─âr├órilor Guvernului, iar, pe de alt─â parte, potrivit art. 108 alin. (2), hot─âr├órile se emit pentru organizarea execut─ârii legilor, domeniul hot─âr├órilor este totdeauna dependent de domeniul legilor ╚Öi  se m─ârginesc pur ╚Öi simplu la organizarea execut─ârii legilor.[6] Prin urmare, ├«n arhitectura constitu╚Ťional─â a actelor normative este reglementat─â o rela╚Ťie vertical─â ├«ntre lege ╚Öi hot─âr├órile de Guvern, consacrat fiind primatul legii.

Articolul 166 din H.G. nr. 395/2016 nu ofer─â doar o simpl─â individualizare unui act pentru a organiza procedura excluderii ofertelor ├«n cadrul unei achizi╚Ťii publice, ci reglementeaz─â un set de norme primare referitoare la acesta, ├«n lipsa unei norme cu caracter primar ├«n al c─ârei con╚Ťinut s─â se subscrie. De altfel, este greu de demonstrat c─â norma infralegal─â a art. 166 din H.G. nr. 395 ├«ncalc─â Legea nr. 98/2016, av├ónd ├«n vedere c─â acesta con╚Ťine dispozi╚Ťii proprii, care vin s─â completeze legea, lucru inadmisibil potrivit Normelor de tehnic─â legislativ─â ╚Öi a art. 1 alin. (4) ╚Öi (5) din Constitu╚Ťiei. ├Än acest sens este ╚Öi jurispruden╚Ťa[7] Cur╚Ťii Constitu╚Ťionale prin care s-a relevat c─â actele administrative cu caracter normativ, fie ele hot─âr├óri ale Guvernului sau ordine ale mini┼čtrilor, nu pot, prin con┼úinutul lor normativ, s─â excedeze domeniului organiz─ârii execut─ârii actelor de reglementare primar─â [art. 108 alin. (2) din Constitu┼úia Rom├óniei], respectiv a execut─ârii acestora sau a hot─âr├órilor Guvernului, dup─â caz, pentru c─â, printr-un atare procedeu, s-ar ajunge la modificarea/completarea ├«ns─â┼či a legii.

Reglementarea documentului constator printr-o hot─âr├óre de Guvern ├«ncalc─â art. 4 ╚Öi art. 13 din Legea nr. 24/2000, prin crearea unei noi institu╚Ťii juridice cu reguli proprii ce ╚Ťin de domeniul legii, respectiv:

  • Instituirea unei obliga╚Ťii ├«n sarcina autorit─â╚Ťilor contractante de a emite documentul constatator;
  • Acest document se poate ataca conform Legii nr. 554/2004, fiind, prin urmare, asimilat actelor administrative. De asemenea, aceast─â dispozi╚Ťie cuprinde o norm─â contrar─â celor din legisla╚Ťia primar─â ├«n a c─ârei aplicare vine, respectiv Legea nr. 101/2016, derog├ónd de la regulile acesteia privind competen╚Ťa instan╚Ťelor judec─âtore╚Öti (derogare care se poate face doar printr-un act cu for╚Ť─â juridic─â egal─â legii);
  • Obliga╚Ťia public─ârii documentului ├«n SEAP, chiar ├«nainte de solu╚Ťionarea contesta╚Ťiilor ├«mpotriva acestuia. Aceast─â dispozi╚Ťie, pe l├óng─â caracterul nelegal, prezint─â vicii grave de constitu╚Ťionalitate prin raportare la calitatea legii, respectiv, claritatea, precizia ╚Öi previzibilitatea legii precum ╚Öi la principiul securit─â╚Ťii raporturilor juridice.

O interpretare judicioas─â a regulilor instituite prin Legea nr. 24/2000 este c─â, teoretic, orice dispozi╚Ťie de punere ├«n aplicare a legii este o completare a legii, dar procedural ╚Öi material o dispozi╚Ťie de punerea ├«n aplicare a legii nu poate completa con╚Ťinutul acesteia. ├Än acest sens, ├«ntr-o spe╚Ť─â ├«n care Parlamentul a delegat unor organe administrative reglementarea unor norme cu caracter primar prin acte cu for╚Ť─â juridic─â inferioar─â legii, Curtea Constitu╚Ťional─â a re╚Ťinut c─â: ÔÇ×potrivit Legii nr.24/2000 privind normele de tehnic─â legislativ─â pentru elaborarea actelor normative, republicat─â ├«n Monitorul Oficial al Rom├óniei, Partea I, nr.260 din 21 aprilie 2010, cu modific─ârile ┼či complet─ârile ulterioare, actele normative date ├«n executarea legilor se emit ├«n limitele ┼či potrivit normelor care le ordon─â ╚Öi, ca atare, trebuie s─â se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza ┼či ├«n executarea c─ârora au fost emise, f─âr─â ca prin acestea s─â poat─â fi completat─â legeaÔÇŁ[8]

3. Nelegalitatea reglementărilor introduse în materia documentului constatator prin H.G. nr. 375/2022

3.1 Nelegalitatea con╚Ťinutului art. 1 pct. 12 ╚Öi art. art. 2  pct. 12 din H.G. nr. 375/2022

Art. 1 pct. 12 din H.G. nr. 375/2022 prevede c─â la articolul 166 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 395/2016, dup─â alineatul (51) se introduc trei noi alineate, alineatele (52)-(54), cu urm─âtorul cuprins:

„(52) Prin excep┼úie de la termenele prev─âzute la art. 166 alin. (1) lit. a)-e), autoritatea contractant─â are dreptul de a emite documente constatatoare ┼či pe perioada derul─ârii contractului, la fiecare 90 de zile de la momentul semn─ârii contractului, ├«n cadrul c─ârora vor fi consemnate cel pu┼úin stadiul contractului ┼či, dac─â este cazul, eventualele ├«nt├órzieri/deficien┼úe ├«n implementarea contractului, precum ┼či eventualele daune cauzate din culpa contractantului.

(53) Documentele constatatoare prev─âzute la alin. (52) se public─â ├«n SEAP ├«n condi┼úiile alin. (5) ┼či pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modific─ârile ┼či complet─ârile ulterioare.

(54) Pentru documentele constatatoare prev─âzute la alin. (52), prevederile alin. (3) ┼či ale alin. (51) se aplic─â ├«n mod corespunz─âtor.”

Modificarea adusă de H.G. nr. 375/2022 încalcă art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, respectiv art. 13 și art. 22 din același act normativ.

F─âr─â a relua motivarea prev─âzut─â la punctul 1 referitoare la completarea dispozi╚Ťiilor legale cu ├«nc─âlcarea art. 4 din Legea nr. 24/2000, men╚Ťion─âm c─â argumentele prezentate se aplic─â mutatis mutandis, Legea nr. 98/2016 nu cuprinde ├«n con╚Ťinutul s─âu nicio dispozi╚Ťie referitoare la existen╚Ťa documentul constatator ÔÇ×intermediarÔÇŁ sau la regulile aplicabile acestuia.

├Än temeiul art. 13 din Legea nr. 24/2000 orice act normativ ÔÇ×trebuie s─â se integreze organic ├«n sistemul legisla╚ŤieiÔÇŁ, iar pentru a se asigura acest deziderat au fost reglementate mai multe obliga╚Ťii incidente la emiterea actului normativ de for╚Ť─â inferioar─â legii, respectiv: ÔÇ×a) proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acela╚Öi nivel, cu care se afl─â ├«n conexiune; b) proiectul de act normativ, ├«ntocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate dep─â╚Öi limitele competen╚Ťei instituite prin acel act ╚Öi nici nu poate contraveni principiilor ╚Öi dispozi╚Ťiilor acestuia; c) proiectul de act normativ trebuie s─â fie corelat cu reglement─ârile comunitare ╚Öi cu tratatele interna╚Ťionale la care Rom├ónia este parte (ÔÇŽ)ÔÇŁ. Mai mult, armonizarea reglement─ârilor interne cu cele de drept comunitar este statuat─â de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 astfel: ÔÇ×Solu┼úiile legislative preconizate prin noua reglementare trebuie s─â aib─â ├«n vedere reglement─ârile ├«n materie ale Uniunii Europene, asigur├ónd compatibilitatea cu acestea.ÔÇŁ

Raport├óndu-ne la con╚Ťinutul art. 167 lit. g din Legea nr. 98/2016, ├«n a c─ârui presupus─â aplicare este reglementat documentul constatator, autoritatea contractant─â exclude din procedura de atribuire a contractului de achizi╚Ťie public─â/acordului cadru orice operator economic care se afl─â ├«n oricare dintre urm─âtoarele situa╚Ťii: ÔÇ×operatorul economic ╚Öi-a ├«nc─âlcat ├«n mod grav sau repetat obliga╚Ťiile principale ce-i reveneau ├«n cadrul unui contract de achizi╚Ťii publice, al unui contract de achizi╚Ťii sectoriale sau al unui contract de concesiune ├«ncheiate anterior, iar aceste ├«nc─âlc─âri au dus la ├«ncetarea anticipat─â a respectivului contract, plata de daune-interese sau alte sanc╚Ťiuni comparabile.ÔÇŁ Observ─âm c─â dispozi╚Ťiile acestui articol au rolul de a elimina din procedura de atribuire a contractului de achizi╚Ťie public─â un operator economic ├«n cazurile ├«n care, ├«n executarea unui contract anterior, acesta a dat dovad─â de fapte de o anumit─â gravitate, evaluat─â prin rezilierea anticipat─â a contractului, plata de daune-interese sau sanc╚Ťiuni comparabile. Din contr─â, reglementarea din con╚Ťinutul H.G. nr. 375/2022 are ca scop publicarea unui document constatator emis pe parcursul execut─ârii contractului, care poate atrage excluderea operatorului de la o alt─â procedur─â de achizi╚Ťie, ├«n ipoteza ├«n care acesta are ├«nt├órzieri sau deficien╚Ťe ├«n implementarea contractului ╚Öi indiferent de culpa acestuia (culpa este prev─âzut─â doar pentru eventualele daune produse). Or, nu putem pune semnul egalit─â╚Ťii ├«ntre faptele operatorului economic care duc la rezilierea contractului sau plata de daune-interese ╚Öi simple ├«nt├órzieri sau deficiente, care pot fi remediate p├ón─â la finalul execut─ârii contractului.

Dispozi╚Ťiile cuprinse ├«n H.G. nr. 375/2022 contravin normelor Legii nr. 98/2016, ale Legii nr. 24/2000 ╚Öi ale art. 57 din Directiva 24/2014 prin extinderea m─âsurii excluderii, susceptibil─â de aplicare ├«n cazul unui document constatator, de la fapte de o gravitate sporit─â la fapte de o importan╚Ť─â redus─â, contrar voin╚Ťei legiuitorului na╚Ťional ╚Öi a celui european. Respectarea principiului legalit─â┼úii nu ├«nseamn─â ├«ns─â numai conformitatea actelor administrative cu legile interne, dar ┼či cu normele de drept european[9]. ├Än acest sens, art. 148 alin. (3) din Constitu┼úia Rom├óniei revizuit─â prevede c─â, urmare a ader─ârii ┼ú─ârii noastre la Uniunea European─â, ÔÇ×prevederile tratatelor constitutive, precum ┼či celelalte reglement─âri comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fa┼ú─â de dispozi┼úiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderareÔÇŁ.

3.2 Nelegalitatea con╚Ťinutului art. 1 pct. 11 ╚Öi art. art. 2  pct. 11 din H.G. nr. 375/2022 prin raportare la art. 6 din Legea nr. 24/2000 si la art. 1 alin. (3) ╚Öi  (5) din Constitu╚Ťie

├Än urma modific─ârilor introduse prin H.G. nr. 375/2022, articolul 166 alin. (5) din H.G. nr. 395/2016 are urm─âtorul cuprins: ÔÇ×(5) Documentele constatatoare emise de autoritatea contractant─â pentru ne├«ndeplinirea obliga┼úiilor contractuale de c─âtre contractant/contractant asociat ┼či, dac─â este cazul, pentru eventualele prejudicii se public─â ├«n SEAP, ├«n termen de 60 de zile de la data emiterii, dar nu mai devreme de data expir─ârii termenului pentru depunerea contesta┼úiilor.”

Apreciem c─â actuala reglementare ├«ncalc─â principiul securit─â╚Ťii juridice, component─â a statului de drept ╚Öi element fundamental al suprema╚Ťiei dreptului[10]. Securitatea juridic─â presupune at├ót stabilitatea normelor juridice, c├ót ╚Öi predictibilitatea legii.[11] CEDO a considerat c─â ÔÇ×o norm─â este previzibil─â atunci c├ónd ofer─â o anume garan╚Ťie contra atingerilor arbitrare ale puterii publiceÔÇŁ[12]. ├Än Rom├ónia, securitatea juridic─â nu are o recunoa╚Ötere legal─â expres─â. Aceast─â recunoa╚Ötere a fost realizat─â pe cale jurispruden╚Ťial─â de c─âtre Curtea Constitu╚Ťional─â. Curtea a considerat c─â ÔÇ×├«ntr-un plan mai larg, stabilitatea normelor de drept constituie o expresie a principiului securit─â╚Ťii juridice, instituit, implicit, de art. 1 alin. (5) din Constitu╚Ťie, principiu care exprim─â ├«n esen╚Ť─â faptul c─â cet─â╚Ťenii trebuie proteja╚Ťi contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurit─â╚Ťi pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta risc─â s-o creeze, impun├ónd ca legea s─â fie accesibil─â ╚Öi previzibil─âÔÇŁ[13]

Scopul reglement─ârii documentului constatator, ├«n concret de a informa autorit─â╚Ťile contractante ├«n vederea excluderii unui operator economic de la o procedur─â de atribuire ├«n cazul ├«n care ╚Öi-a ├«nc─âlcat obliga╚Ťiile ├«ntr-un contract anterior, ├«nc─âlcare care a dus la rezilierea contractului sau plata de daune interese, este de a sanc╚Ťiona o conduit─â imputabil─â operatorului economic. Din acest motiv se impune controlul legalit─â╚Ťii documentului constatator, pentru ca, ├«n ipoteza ├«n care va fi exclus de la o procedur─â de achizi╚Ťie ulterioar─â, aceast─â excludere s─â fie propor╚Ťional─â cu obliga╚Ťiile neexecutate ╚Öi conduita operatorului, iar puterea discre╚Ťionar─â a autorit─â╚Ťii contractante care emite acest document s─â poat─â fi cenzurat─â de instan╚Ťele judec─âtore╚Öti ├«n cazul unui exces de putere sau a altor vicii de nelegalitate. Prin publicarea documentului constatator ├«nainte de solu╚Ťionarea unei eventuale contesta╚Ťii, efectele negative, chiar mijlocite, ale documentului constatator urmeaz─â a se produce, fie c─â este un document legal ├«ntocmit, fie c─â urmeaz─â a fi anulat pentru nelegalitate. Din momentul producerii acestor efecte, o decizie a instan╚Ťelor judec─âtore╚Öti de anulare a actului autorit─â╚Ťii nu va fi ├«n m─âsur─â s─â repare prejudiciul suferit de operatorul economic care a fost exclus de la o procedur─â de atribuire. Astfel, garan╚Ťia pe care norma juridic─â trebuia s─â o asigure contra atingerii arbitrale ale puterii publice, este v─âduvit─â de scopul s─âu, prin producerea efectelor documentului constatator, chiar ├«naintea control─ârii acestuia de instan╚Ťele judec─âtore╚Öti ├«n situa╚Ťiile ├«n care legalitatea acestuia a fost contestat─â, fapt ce ├«nc─âlc─â principiul securit─â╚Ťii juridice ╚Öi previzibilitatea legii.

Din punct de vedere al normelor de tehnic─â legislativ─â, norma trebuie s─â fie clar─â[14], precis─â[15], previzibil─â ╚Öi predictibil─â, astfel ├«nc├ót orice persoan─â s─â prevad─â consecin╚Ťele ce pot decurge dintr-un act normativ. S-a statuat c─â norma este previzibil─â[16] atunci c├ónd ofer─â o anume garan╚Ťie contra atingerilor arbitrare ale puterii publice.

De asemenea, securitatea juridic─â presupune stabilitatea normelor juridice. Conform art. 6 din Legea nr. 24/2000, ÔÇ×Proiectul de act normativ trebuie s─â instituie reguli necesare, suficiente ┼či posibile care s─â conduc─â la o c├ót mai mare stabilitate ┼či eficien┼ú─â legislativ─âÔÇŁ.

Stabilitatea normelor juridice contravine unei fluctua╚Ťii a actelor normative, printr-o schimbare frecvent─â a lor, ╚Öi adoptarea unor reguli juridice neclare ╚Öi lipsite de predictibilitate. ├Än acest sens vom prezenta evolu╚Ťia reglement─ârii  privind condi╚Ťiile de publicare a documentului constatator. ├Än forma ini╚Ťial─â adoptat─â ├«n 2016, art. 166 alin. (5) din H.G. nr. 395/2016 avea urm─âtorul cuprins: ÔÇ×Documentele constatatoare emise de c─âtre autoritatea contractant─â ├«n conformitate cu prevederile alin. (1) ┼či (3) se public─â ├«n SEAP, dup─â expirarea termenelor de contestare prev─âzute de Legea nr. 554/2004, cu modific─ârile ┼či complet─ârile ulterioare.ÔÇŁ Dup─â cum se poate observa ╚Öi dispozi╚Ťia ini╚Ťial─â era lipsit─â de caracterul clar, precis ╚Öi previzibil av├ónd ├«n vedere c─â nu se preciza dac─â documentul urmeaz─â a fi publicat la expirarea termenului de contestare chiar ╚Öi ├«n ipoteza ├«n care a fost contestat. Interpret├ónd ├«n sensul c─â nu avea relevan╚Ť─â pentru publicare dac─â documentul era contestat, de╚Öi corect din punct de vedere al unei interpret─âri textualiste, se ├«ncalc─â spiritul Legii nr. 98/2016, al Directive 2014/24 ╚Öi principiul securit─â╚Ťii juridice.

Ulterior prin H.G. nr. 419/2018, reglementarea a fost modificat─â, noua reglementare dispun├ónd c─â: ÔÇ×Documentele constatatoare emise de c─âtre autoritatea contractant─â pentru ne├«ndeplinirea obliga┼úiilor contractuale de c─âtre contractant/contractant asociat ┼či, dac─â este cazul, pentru eventualele prejudicii, se public─â ├«n SEAP, ├«n termen de 60 de zile de la data emiterii, dar nu mai devreme de data expir─ârii termenului/solu┼úion─ârii contesta┼úiilor, ├«n situa┼úia ├«n care acestea au fost depuse.ÔÇŁ Observ─âm astfel un plus de claritate adus normei prin raportarea momentului public─ârii ╚Öi la solu╚Ťionarea contesta╚Ťiilor ├«n situa╚Ťia ├«n care au fost depuse.

Pentru c─â stabilitatea normelor nu este specific─â sistemului nostru de drept (fapt constatat de Curtea European─â a Drepturilor Omului care a concluzionat c─â incoeren┼úa legislativ─â ┼či jurispruden┼úa contradictorie au creat, ├«n ┼úara noastr─â, un climat general de insecuritate juridic─â[17]), prin H.G. nr. 375/2022 se revine la o reglementare deficitar─â, con╚Ťinutul final al art. 166 alin. (5) din H.G. nr. 395/2016 av├ónd urm─âtorul cuprins: ÔÇ×Documentele constatatoare emise de entitatea contractant─â pentru ne├«ndeplinirea obliga┼úiilor contractuale de c─âtre contractant/contractant asociat ┼či, dac─â este cazul, pentru eventualele prejudicii se public─â ├«n SEAP, ├«n termen de 60 de zile de la data emiterii, dar nu mai devreme de data expir─ârii termenului pentru depunerea contesta┼úiilor.ÔÇŁ

Lipsa stabilit─â╚Ťii acestor norme se datoreaz─â ╚Öi faptului c─â, de╚Öi documentul constatator ar fi trebuit reglementat prin legisla╚Ťie primar─â, reglementarea sa s-a f─âcut ├«n mod nelegal prin acte secundum legem. ├Än acest sens sunt ╚Öi considerentele Cur╚Ťii Constitu╚Ťionale re╚Ťinute ├«n jurispruden╚Ťa sa[18] conform c─ârora: ÔÇ×emiterea unor acte cu caracter administrativ ce au caracter infralegal determin─â o stare de incertitudine juridic─â, acest gen de acte av├ónd, de obicei, un grad sporit de schimb─âri succesive ├«n timp.ÔÇŁ

4. Concluzii

De cele mai multe ori, reglement─ârile ├«n materia achizi╚Ťiilor publice sunt analizate din perspectiva conformit─â╚Ťii acestora cu principiile instituite de directivele europene. Aceast─â armonizare a dreptului intern cu dreptul european este impus─â chiar de art. 148 din Constitu╚Ťie. Totu╚Öi, la fel de important este ╚Öi asigurarea principiul legalit─â╚Ťii, iar orice ├«nc─âlcare a acestui principiu ar trebui corectat─â.

Referitor la controlul actelor cu caracter infralegal, av├ónd ├«n vedere reglementarea documentului constatator printr-o hot─âr├óre a Guvernului, consider─âm c─â, ├«n conformitate cu art. 126 alin. (6) din Constitu╚Ťia Rom├óniei, instan╚Ťele ordinare sunt competente s─â judece dac─â o norm─â cu putere inferioar─â legii este ├«n conformitate cu legea ╚Öi Constitu╚Ťia. Principiul checks and balances impune ca orice act statal s─â fie controlabil. Din aceste motive, ├«n m─âsura ├«n care art. 126 alin. (6) din Constitu╚Ťie nu restr├ónge controlul instan╚Ťelor asupra actelor administrative doar la conformitatea acestora cu legea, iar art. 146 din Constitu╚Ťie nu ├«i confer─â Cur╚Ťii Constitu╚Ťionale competen╚Ťa de a verifica constitu╚Ťionalitatea acestor acte, instan╚Ťele judec─âtore╚Öti sunt competente a stabili conformitatea acestor acte ├«n raport cu actele cu for╚Ť─â juridic─â superioar─â, inclusiv Constitu╚Ťia. Astfel, ├«n situa╚Ťia ├«n care o hot─âr├óre de Guvern ├«ncalc─â dispozi╚Ťii constitu╚Ťionale, ea va putea fi atacat─â ├«n instan╚Ťa de contencios administrativ, neconstitu╚Ťionalitatea fiind o form─â mai grav─â de nelegalitate[19]. Curtea Constitu╚Ťional─â a sus╚Ťinut, la r├óndul s─âu, c─â ÔÇ×legalitatea actului administrativ prive╚Öte nerespectarea ├«ns─â╚Öi a legii fundamentale (ÔÇŽ)ÔÇŁ[20]. Prin urmare, o ├«n╚Ťelegere trunchiat─â a raporturilor ierarhice dintre norme[21], raport├ónd legalitatea hot─âr├órilor de Guvern doar la dispozi╚Ťii legale, dar infraconstitu╚Ťionale, contravine spiritului Constitu╚Ťiei, prin excluderea artificial─â din competen╚Ťa instan╚Ťelor judec─âtore╚Öti a controlul conformit─â╚Ťii actelor administrative cu legea fundamental─â.


[1] C. Ionescu, Tratat de drept constitu╚Ťional contemporan, Edi╚Ťia 3, Ed. C.H. Beck, Bucure╚Öti, 2019, p. 579.

[2] ╚ś. Deaconu, Institu╚Ťii politice, Edi╚Ťia 4, Ed. C.H. Beck, Bucure╚Öti, 2020, p. 84.

[3] I. Muraru, E. S. T─ân─âsescu, Constitu╚Ťia Rom├óniei. Comentariu pe articole, Edi╚Ťia 2, Ed. C.H. Beck, Bucure╚Öti, 2019, p. 900.

[4] C. Ionescu, Raporturile Parlamentului cu Guvernul și Președintele României, Ed. Universul Juridic, București, 2013, p. 115.

[5] I. Deleanu, Institu╚Ťii ╚Öi proceduri constitu╚Ťionale, Ed. C. H. Beck, Bucure╚Öti, 2006, p. 667.

[6] Idem p. 668.

[7] Deciziei Curţii Constituţionale nr. 498 din 17 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 650 din 26 iulie 2010.

[8] Decizia Cur╚Ťii Constitu╚Ťionale nr. 588 din 21 septembrie 2017, publicat─â ├«n Monitorul Oficial al Rom├óniei, Partea I, nr.835 din 20 octombrie 2017.

[9] A. A. Tr─âilescu, Predictibilitatea normelor ╚Öi stabilitatea raporturilor juridice ÔÇô component ale legalit─â╚Ťii actelor administrative. http://revcurentjur.ro/old/arhiva/attachments_201101/recjurid111_7FR.pdf

[10] CEDO, Androne c. României, 22 decembrie 2004.

[11] ╚ś. Deaconu, Principiul securit─â╚Ťii juridice ├«n ordinea constitu╚Ťional─â rom├ón─â, Revista Rom├ón─â de Drept Privat 3 din 2016.

[12] CEDO, LÔÇÖaffaire Dammann c. Suisse, 25 aprilie 2006.

[13] Decizia Curţii Constituţionale nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial nr. 90 din 3 februarie 2012.

[14] Decizia Curţii Constituţionale nr. 494 din 10 mai 2012 publicată în M. Of. nr. 407 din 19 iunie 2012

[15] Decizia Cur╚Ťii Constitu╚Ťionale nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicat─â ├«n M. Of. nr. 53 din 23 ianuarie 2012

[16] Decizia Curţii Constituţionale nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în M. Of. nr. 307 din 5 aprilie 2006; Decizia Curţii Constituţionale nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în M. Of. nr. 584 din 17 august 2010; Decizia Curţii Constituţionale nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în M. Of. nr. 116 din 15 februarie 2012; Decizia Curţii Constituţionale nr. 363 din 7 mai 2015, publicată în M. Of. nr. 495 din 6 iulie 2015.

[17] CEDO, Tudor Tudor c. României, 24 martie 2009.

[18] Decizia Cur╚Ťii Constitu╚Ťionale nr. 840 din 14 decembrie 2017, publicat─â ├«n Monitorul Oficial al Rom├óniei, Partea I, nr. 120 din 7 februarie 2018.

[19] A. Iogovan, Ilegalitatea Hotărârii Guvernului nr. 11/1997, în Revista de Drept Public nr. 1/1998.

[20] Decizia Cur╚Ťii Constitu╚Ťionale nr. 33 din 1994, publicat─â ├«n Monitorul Oficial nr. 170 din 6 iulie 1994.

[21] D. C. D─âni╚Öor, Competen╚Ťa instan╚Ťelor ordinare ├«n domeniul justi╚Ťiei constitu╚Ťionale (II) ÔÇô contenciosul normelor,  ├«n Revista Dreptul nr. 12/2017.

Related articles
0 Comments

No Comments Yet!

You can be first to comment this post!

Leave a Comment