Ordonanța guvernamentală sub semnul Constituției revizuite.

Având în vedere utilizarea tot mai deasă a delegării legislative pe calea ordonanței guvernamentale, observarea naturii juridice a acesteia, precum și punctarea câtorva aspecte esențiale relevate de jurisprudența Curții Constituționale a României devin o necesitate. Astfel, prin formularea textului constituțional al art. 61 care consacră instituția Parlamentului ca unică autoritate legiuitoare, se urmărește consfințirea caracterului primar în ceea ce privește activitatea legiferării. Faptul că în conținutul art. 115 se prevede existența unei delegări legislative, ce se poate realiza prin ordonanțe simple sau de urgență, nu subminează în vreun fel autoritatea și exclusivitatea de care se bucură Parlamentul în materia legiferării. Este o distincție ce decurge atât din caracterul de act normativ de sine stătător care, în raport cu organul emitent, Guvernul, are o natură administrativă, cât și din procedura specifică controlului parlamentar care se poate exercita asupra ordonanțelor, fie ele simple sau de urgență.

În ceea ce privește ordonanța de urgență, aceasta trebuie adoptată doar în ”situații extraordinare”, formulare ce face necesară existența unei împrejurări care să impună o reglementare rapidă și eficientă, context în care depunerea unui proiect de lege sau pregătirea unei propuneri legislative s-ar dovedi prejudiciabilă pentru interesul public. Iar o enumerare exhaustivă a cazurilor în care poate fi adoptată o O.U.G, fie că s-ar regăsi în textul constituției sau într-o lege organică, ar înfrânge posibilitatea ca Guvernul, în cazul unei lacune legislative asupra căreia ar trebui să se intervină cu celeritate, să poată recurge la delegarea legislativă. Însă această posibilitate de reglementare nu trebuie să contravină principiului loialității constituționale prin arogarea unor atribuții care, potrivit legii fundamentale, revin îndeosebi Parlamentului.

Înainte ca o ordonanță de urgență să fie aprobată prin lege de către Parlament, Guvernul, organul emitent al actului normativ, are posibilitatea de a clarifica înțelesul noțiunilor utilizate/ formulărilor ambigue printr-o ordonanță de urgență interpretativă. Acest lucru este posibil în condițiile în care intrarea în vigoare a O.U.G. are loc după depunerea ei spre aprobare la camera competentă, spre a fi dezbătută în procedură de urgență, și publicarea în Monitorul Oficial al României. Producând efecte încă dinaintea aprobării/respingerii ei prin lege*1 , este posibil ca prin formulările lacunare sau imprecise să fie afectată calitatea raporturilor juridice, trebuind a fi clarificate toate confuziile ce ar putea izvorî din cuprinsul acesteia, căci, în caz contrar, ar fi lezat însuși principiul securității raporturilor juridice.

În acest context, Constituția, prin art. 115 alin. (8), instituie posibilitatea ca prin legea de aprobare sau de respingere să se reglementeze măsurile necesare în ceea ce privește intervalul de timp în care o O.U.G. aprobată cu modificări sau respinsă și-a produs efectele. Este o prevedere căreia legiuitorul trebuie să îi acorde o deosebită atenție pentru ca prin legea de aprobare a ordonanței, cu modificări, sau cea de respingere să nu fie adoptate măsuri care să producă un efect retroactiv, o astfel de măsură putând conduce la afectarea mai sus-amintitului principiu al securității raporturilor juridice care impune ca normele aplicate sau modificate să fie accesibile și previzibile, în acest sens fiind și jurisprudența CEDO*2 și CCR*3 .

O problemă semnalată în practica contenciosului constituțional*4 ar putea-o reprezenta cazul în care o ordonanță de urgență este atacată la CCR, iar între timp, mai înainte ca aceasta să se poată pronunța, respectiva ordonanță este aprobată prin lege. Într-o astfel de situație, critica formulată anterior la adresa ordonanței nu ar trebui să reprezinte o cauză de inadmisibilitate, însă este firesc ca aceasta să fie analizată împreuna cu legea de aprobare pentru că dacă o ordonanță prezintă vicii de neconstituționalitate, iar aceasta formează ulterior obiectul unei legi de aprobare, atunci însăși legea de aprobare a ordonanței va fi neconstituțională, existând o indisolubilă legătură între cele două acte. Pe cale de consecință, aprobarea prin lege a unei ordonanțe, fie că este simplă sau de urgență, nu elimină viciul de neconstituționalitate, ci doar îl extinde și asupra legii de aprobare. Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, recurgerea la adoptarea unei ordonanțe de urgență trebuie să se realizeze doar atunci când circumstanțe exterioare solicită o asemenea măsură și în condițiile în care soluționarea problemei nu ar suporta nici măcar o întârziere de tipul procedurii de urgență, pe care Guvernul poate să o solicite la depunerea unui proiect de lege*5 . O distincție a fost realizată și între „urgența reglementării” și „situație extraordinară” în jurisprudența Curții, mai precis prin Decizia nr. 421/2007*6 , unde se reține că „urgența reglementării nu echivalează cu existența situației extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza și pe calea procedurii obișnuite de legiferare”. O veritabilă situație în care adoptarea unei O.U.G. s-a bucurat într-adevăr de o justificare obiectivă a fost cea în care s-a urmărit salvgardarea interesului public, în 2009, când punerea de acord a legislației naționale cu cea comunitară s-a realizat pe calea delegării legislative, în contextul în care procedura de ”infringement” în fața Curții de Justiție era aproape iminentă*7 . În acest caz, Guvernul s-a folosit de această posibilitate de reglementare pentru a sprijini activitatea Parlamentului în vederea respectării angajamentelor asumate de România, măsura fiind luată în concordanță cu prevederile art. 148 alin. (4) din Constituție unde este consfințită garanția aducerii la îndeplinire a obligațiilor rezultate din „tratatele constitutive ale Uniunii Europene, din reglementările comunitare cu caracter obligatoriu și din actul de aderare în acest sens”.

După cum am afirmat deja într-un paragraf anterior, Guvernul, prin adoptarea ordonanțelor de urgență, nu trebuie să se substituie în procesul de legiferare Parlamentului, însă au existat și situații în care utilizarea delegării legislative s-a intercalat cu activitatea parlamentară. Dintr-o altă decizie*8 aflăm că, în cazul de față, separat de inexistența unei situații extraordinare care să justifice adoptarea unei ordonanțe de urgență cu privire la salarizărea personalului din învățământ, intenția Guvernului a fost aceea de a combate politica legislativă a Parlamentului în acest domeniu, și nu doar de a i se substitui în procesul de legiferare. Astfel, nu este vorba doar despre neîndeplinirea unor condiții de constituționalitate extrinsecă prin care sunt înfrânte cerințele art. 115 alin. (4) și (6), ci și despre generarea unui conflict juridic de natură constituțională între puterea legislativă și cea executivă (implicând, aici, doar Guvernul) și încălcarea art. 1 alin. (4) din Constituție care consacră principiul separației și echilibrului puterilor în stat.

Referitor la art. 115 alin. (6) din Constituție, Curtea Constituțională a stabilit că interdicția de a adopta o O.U.G. în domeniul legilor constituționale și de a viza măsuri de trecere silită a bunurilor în proprietate publică este una absolută. În schimb, referitor la interdicția de a afecta, o ordonanță de urgență nu trebuie să aibă consecințe negative asupra regimului „instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale”. Încercând să stabilească anumite criterii pentru a înlătura, pe cât posibil, arbitrariul în definirea verbului „a afecta”, Curtea reține doar valențele juridice ale acestuia, și anume:„a suprima”, „a aduce atingere”, „a prejudicia”, „a vătăma”, „a leza”, „a antrena consecințe negative” *9 . Iar asupra termenului de „regim”, Curtea statuează că „se au în vedere toate componentele care definesc regimul juridic al acestora – structura organizatorică, funcționarea, competențele, resursele, materiale și financiare, numărul și statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc” *10 . În materia ierarhiei actelor normative, ordonanța de urgență, cât și cea simplă, au o valoare echivalentă cu cea a unei legi. Astfel, spre exemplu, este interzisă abrogarea unui act normativ superior printr-un act de o valoare inferioară în ierarhia puterii juridice. Spre exemplu, o ordonanță simplă, de urgență sau o lege care reglementează în materia legii ordinare, nu poate abroga o ordonanță de urgență sau o lege care conține dispoziții în materia legii organice, acest lucru putându-se realiza doar printr-un act normativ care reglementează tot în materia legii organice. Se dovedește interesantă eroarea jurisprudențială semnalată în doctrină*11 unde se observă că, printr-o Decizie a Curții Constituționale (contrară ”chiar constituției”) din 1998, a fost stabilită posibilitatea ca prevederile dintr-o lege organică ce nu au caracter organic să poată fi modificate prin intermediul unei legi ordinare*12 . Mai apoi, în anul 2006, Curtea, printr-un reviriment jurisprudențial, a revenit asupra Deciziei nr.88/1998 și a statuat cu valoare de principiu că o lege organică nu poate fi modificată, respectiv abrogată, prin intermediul unei legi ordinare, indiferent de prevederile pe care aceasta din urmă ar dori să le modifice sau să le abroge*13.

Actele de reglementare primară ale Guvernului, ordonanțele simple și de urgență, sunt acte administrative cu caracter normativ prin raportare la natura organului emitent. În ceea ce privește atacarea actelor administrative, ele pot fi supuse controlului în contenciosul administrativ, sediul materiei fiind legea nr. 554/2004, în cuprinsul căreia, la art. 1 alin. (1), aflăm că: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public”. Încadrându-se în categoria legislației primare și producând efecte echivalente cu cele ale unei legi adoptate de Parlament, potrivit art. 146 lit. d) și art. 11 alin. (1), lit. A, pct. a), Curtea Constituțională se poate pronunța asupra unei excepții de neconstituționalitate ce a fost ridicată în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial prin atacarea ordonanței ca întreg sau a unor dispoziții din aceasta. În cazul în care excepția va fi admisă, Curtea va purcede la realizarea un control de constituționalitate extrinsecă și intrinsecă. O cerință care se solicită este ca obiectul excepției de neconstituționalitate să îl constituie o ordonanță sau dispozițiile dintr-o ordonanță cu relevanță în soluționarea cauzei, trebuind stabilit interesul procesual al subiectului care ridică excepția. În același timp, trebuie precizat că introducerea unei acțiuni la o instanță de judecată, al cărei obiect îl reprezintă însăși constatarea neconstituționalității unei ordonanțe sau a unor dispoziții dintr-o ordonanță reprezintă o cauză de inadmisibilitate. În art. 9 alin. (1) din legea contenciosului administrativ, referitor la ordonanțele guvernului, se prevede că: „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță”. Astfel, condiția prealabilă introducerii unei acțiuni în justiție prin care să se poată ridica excepția de neconstituționalitate referitoare la o ordonanță este existența vătămării unui drept sau interes legitim. Un exemplu jurisprudențial este oferit prin Decizia nr. 342/2007*14 în care Curtea Constituțională a fost sesizată de către Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal cu o excepție de neconstituționalitate ridicată într-o acțiune „împotriva Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2006”, în încheiere Curtea reținând că, în cazul de față, „acțiunea principală și fondul cauzei se identifică practic cu excepția de neconstituționalitate” și că „excepția de neconstituționalitate urmează să fie respinsă ca inadmisibilă”.

O problemă subzistă și în procedura adoptării ordonanțelor care, potrivit art. 27 alin. (1) din Legea nr. 90/2001, se realizează prin consens, actul normativ statuând mai departe că, în cazul în care acest consens nu este întrunit, competența decizională revine prim-ministrului. Legea nu definește nici la ce se referă, în acest context, noțiunea de consens, nici care este cuantumul voturilor necesare pentru a fi realizat consensul. Acesta pare să se refere mai degrabă la o lipsă de unanimitate. Astfel, dacă există o majoritate care votează împotriva adoptării unei ordonanțe, consensul este înfrânt, revenindu-i prim-ministrului competența de a hotărî dacă se va adopta sau nu respectiva ordonanță. Ar fi de dorit ca într-o viitoare revizuire a legii să se instituie o majoritate de cel puțin 50% plus unu*15 pentru adoptarea unei ordonanțe, spre deosebire de actuala formă care, prin formularea pe care o îmbracă, permite ca decizia prim-ministrului să se substituie unei opinii majoritare.

O altă regulă în materia sesizării Curții Constituționale o constituie dispozițiile din legi și ordonanțe în vigoare care, după cum statuează și art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, pot forma obiectul unei excepții de neconstituționalitate:„Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia”. Cu toate acestea, dacă o ordonanță sau lege este ieșită din vigoare, dar produce în continuare efecte juridice, excepția ridicată în fața instanțelor de judecată și arbitraj comercial nu poate fi declarată ca inadmisibilă. În Decizia nr. 738/2018*16 Curtea reiterează soluția Deciziei nr. 766/2011*17 prin care s-a statuat asupra înțelesului sintagmei „în vigoare” care ”este constituțională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare”.

Diferită ar fi situația în care Avocatul Poporului ar ridica, în virtutea art. 146 lit. d) din Constituție, o excepție de neconstituționalitate cu privire la dispoziții din ordonanțe sau legi ieșite din vigoare, aceasta trebuind să fie declarată ca inadmisibilă. Cauza inadmisibilității subzistă în faptul că, pentru a putea purcede la examinarea neconstituționalității unor astfel de dispoziții, este nevoie ca ele să producă efecte într-un cadru concret, pentru ca mai apoi să poată fi ridicată o excepție într-o cauză care se află în curs de soluționare. În schimb, Avocatul Poporului nu are o asemenea calitate procesuală, controlul exercitat de către acesta fiind unul abstract, iar atâta timp cât o lege sau ordonanță este ieșită din vigoare, ea nu mai produce, teoretic, efecte juridice. Excepția este dată, așadar, de cazul pendinte, acesta fiind și motivul pentru care doar o parte dintrun proces aflat în desfășurare poate ridica o atare excepție de neconstituționalitate, nu și Avocatul Poporului. În Decizia nr. 64/2017*18 se afirmă că ”sintagma [în vigoare] din cuprinsul art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 [nu poate fi interpretată în același fel ca în cazul Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011] (…) întrucât soluționarea excepției de neconstituționalitate ridicate direct de Avocatul Poporului se face în cadrul unui control abstract de constituționalitate”, cu trimitere la Deciziile 1167/2011*19 și 549/2015*20 .

Potrivit unei statistici realizate de către Secretariatul General al Guvernului*21, în anii 2016- 2019, în perioada cuprinsă între 1 ianuarie – 5 iulie a fiecărui an, au fost inițiate, per total, un nr. de 387 de proiecte de lege, numărul record fiind deținut de anul 2006 când au fost inițiate 204 de proiecte de lege, aproape jumătate din numărul total al proiectelor inițiate în decursul ultimilor patru ani (2016-2019) în acest interval (1 ianuarie – 5 iulie). În schimb, numărul total al ordonanțelor de urgență, în aceeași perioadă, este de 211, iar al celor simple de 17. Analizând situația ordonanțelor, observăm că numărul lor se apropie vertiginos de cel al proiectelor de lege, lucru ce poate să trădeze două ipoteze: fie puterea legiuitoare are o activitate lacunară, fapt ce determină Guvernul să își asume rolul de legiuitor delegat, fie există un abuz din partea acestuia în ceea ce privește recurgerea la delegarea legislativă. S-ar părea că atitudinea Guvernului este determinată și de activitatea parlamentară care, de foarte multe ori, nu face față numărului mare de proiecte de lege și propuneri legislative*22. Argumentul poate fi susținut de faptul că, „în virtutea” posibilității de care beneficiază prima cameră sesizată, anume aceea de a adopta tacit o lege, este trasată o diminuare a calității procesului legislativ prin limitarea analizei proiectului de lege, respectiv a propunerii legislative, la o singură cameră, cea decizională. Mai mult, ar părea că o astfel de măsură contrazice însăși structura bicamerală a Parlamentului, căci prin suprimarea analizei, dezbaterii și depunerii de amendamente în prima cameră, întreaga competență decizională este concentrată în mâinile unei singure camere, instituind un fel de unicameralism. Cu prilejul unei viitoare revizuiri a Constituției, ar fi de dorit o transformare a modalității perlamentare de lucru în sesiuni într-una permanentă, astfel încât să se poată obține o îmbunătățire a calității procesului legislativ.

În considerarea celor afirmate mai sus, se poate concluziona că delegarea legislativă, atât cea care survine dintr-o lege de abilitare, cât și cea care izvorăște direct din textul constituției, se dovedește a fi un instrument util care poate sprijini activitatea legiferării atunci când aceasta se află în impas. În realitate, actuala reglementare constituțională în materia delegării legislative poate fi calificată ca adecvată dinamicii de care se izbește cel mai adesea societatea. Singurul lucru care poate să îi pervertească utilitatea este exercitarea abuzivă. Însă, când Guvernul își înțelege rolul pe care îl are, ca instituție politică fundamentală a statului, și își desfășoară activitatea potrivit principiilor de loialitate constituțională și bună-credință, demersurile luate de către acesta se vor orienta aproape sigur spre destinația îmbunătățirii progresive a legislației.

*1 Cu excepția cazului în care este prevăzută o altă dată pentru intrarea în vigoare.

* 2 În comentariul art. 7 din Convenția europeană a drepturilor omului, autorul C. Bîrsan afirmă că termenul de „drept” folosit în prezentul articol echivalează cu cel de ”lege”, care poate fi regăsit și în alte prevederi ale Convenției, aceasta trebuind să întrunească anumite ”condiții calitative, și anume cele de accesibilitate și previzibilitate”. Spre a oferi un exemplu jurisprudențial, este menționată hotărârea Curții Europene din 24 mai 2007 asupra Cauzei Dragotoniu și Militaru-Pidhorni împotriva României, publicată în Monitorul Oficial nr. 420 din 23 iunie 2010. A se vedea lucrarea Convenția europeană a drepturilor omului. Comentariu pe articole, ed. a 2-a – C. Bîrsan, Editura C.H. Beck, București, 2010, pg. 577-584.

* 3 Decizia nr. 710 din 6 mai2009, publicată în Monitorul Oficial nr. 358din28 mai 2009

* 4 Contencios constituțional. Proceduri și teorie – I. Muraru și N.M. Vlădoiu, ed. a 2-a, Editura Hamangiu, București,

*5 Decizia nr. 1555 din 17 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial nr. 916 din 28 decembrie 2009

*6 Publicată în Monitorul Oficial nr. 367 din 30 mai 2007

*7 Decizia nr. 802 din 19 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial nr. 428 din 23 iunie 2009

* 8 Decizia nr. 1221 din 12 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial nr. 804 din 2 decembrie 2008

* 9 Decizia nr.94 din 27 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial nr. 158 din 4 martie 2011

*10 Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial nr. 758 din 6 noiembrie 2009

*11 Constituția României. Comentariu pe articole – Coord. de I. Muraru și E.S. Tănăsescu, Editura C.H. Beck, București, 2008, pg. 692-693

* 12 Decizia nr. 88 din 2 iunie 1998, publicată în Monitorul Oficial nr. 207 din 3 iunie 1998

*13 Decizia nr. 545 din 5 iulie 2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 638 din 25 iulie 2006

* 14 Publicată în Monitorul Oficial nr. 308 din 9 mai 2007

*15 Sau cel puțin să fie clarificată procedura adoptării sub aspetul numeric al voturilor.

* 16 Publicată în Monitorul Oficial nr. 260 din 4 aprilie 2019

*17 Publicată în Monitorul Oficial nr. 549 din 3 august 2011; Decizia nr. 898 din 30 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial nr. 706 din 6 octombrie 2011

* 18 Publicată în Monitorul Oficial nr. 145 din 27 februarie 2017

* 19 Publicată în Monitorul Oficial nr. 808 din 16 noiembrie 2011

*20 Publicată în Monitorul Oficial nr. 718 din 24 septembrie 2015

*21 Disponibil la: https://sgg.gov.ro/new/wp-content/uploads/2019/07/INFO-3.pdf

* 22 Starea Justiției. Culegere de articole, studii și note (III) 2018-2019 – Marin Voicu, Editura Universul Juridic, București, 2019, p. 64-75 (Calitatea legii și deficitul major de democrație parlamentară în procesul legislativ din România. Adoptarea tacită, asumarea răspunderii și delegarea legislativă. Succinte accente.)

Acest studiu a fost realizat de catre Popa Andrei, student in anul al II-lea la Facultatea de Drept din cadrul Universitatii Bucuresti.

ABC Juridic

ABC Juridic a luat naştere din dorinţa de a construi perspective pentru viitorii specialişti în domeniul juridic.

Related articles
0 Comments

No Comments Yet!

You can be first to comment this post!