Cerința previzibilității legii, în lumina jurisprudenţei constituţionale privind accesul la justiţie

Cerinţa previzibilităţii legii este o condiţie implicită a dreptului la un proces echitabil, dar şi o garanţie a efectivităţii şi eficacităţii accesului la justiţie, în lipsa căruia nu putem avea un proces.

Previzibilitatea legii, alături de stabilitatea normelor juridice, constituie o condiţie esenţială pentru asigurarea respectării principiului securităţii juridice, dezvoltat în principal pe cale jurisprudenţială, ca un principiu esenţial al ordinii juridice europene, dar şi al ordinii juridice de drept naţional. Jurisprudenţa CJUE a reflectat faptul că numai o normă clară şi precisă, cu efecte previzibile poate asigura respectarea principiului securităţii juridice, fără desigur ca acest lucru să presupunsă absenţa unor modificări legislative, ci doar adaptarea reală a acestora la realitatea economică şi socială existentă.

De asemenea, în jurisprudenţa CEDO s-a reţinut că accesibilitatea şi previzibilitatea normei juridice sunt condiţii ale principiului securităţii juridice, iar pentru asigurarea respectării implicite a acestuia au fost indicate constant repere pe care legiuitorul ar trebui să le aibă în vedere la reglementare. Totodată, accesibilitatea şi previzibilitatea sunt elemente asociate indispensabil cu principiul legalităţii şi cu noţiunea de calitate a normei juridice, numai o normă care respectă principiul previzibilităţii putând constitui baza legală a unei ingerinţe.

Constant, CEDO a subliniat că previzibilitatea legii presupune redactarea acesteia cu suficientă precizie, astfel încât să permită oricărei persoane să o înţeleagă, să se conformeze acesteia şi să fie capabilă să prevadă consecinţele ce pot rezulta din aceasta. În acest sens, în jurisprudenţa CEDO se reţine că previzibilitatea legii este un concept relativ, care depinde de: conţinutul legii, domeniul pe care îl reglementează şi numărul şi statutul celor cărora legea li se adresează, o lege fiind accesibilă chiar dacă pentru interpretarea acesteia ar fi necesar ajutorul unui profesionist.

Pe de altă parte, în plan intern, jurisprudenţa CCR a punctat faptul că orice act normativ trebuie să asigure condiţia previzibilităţii normei juridice, în sensul de a fi suficient de precis și clar redactată astfel încât orice persoană să poată anticipa, rezonabil, în circumstanțele speței, consecinţele conduitei sale şi ale încălcării normei juridice. În lipsa unei norme clare, previzibile, accesibile, precise, neechivoce, accesul la conţinutul acesteia este unul teoretic, la fel ca accesul la justiţie pentru protejarea eventualelor drepturi instituite de conţinutul acestei norme. Jurisprudenţa CCR a susţinut liniile trasate în acest sens de jurisprudenţa CEDO, aspect punctat şi de doctrină, inclusiv sub aspectul necesităţii asigurării principiului securităţii juridice, care impune ca legea să fie previzibilă şi accesibilă.

Încălcarea cerinţelor de calitate a normei a fost frecvent constatată de CCR fie în mod direct, prin raportare la art. 1 alin. (5) din Constituţie, fie mediat, în legătură cu alte drepturi fundamantele, inclusiv drepturi procesuale, cum este dreptul la un proces echitabil, în toate componentele sale. În acest sens, arătăm că CCR a considerat neconstituţionale norme juridice imprecise, neclare şi insuficient definite legislativ, fie în cadrul controlului de constituţionalitate a priori, fie în cadrul controlului a posteriori, apreciind că normele juridice analizate creează contextul unui acces la justiţie limitat şi al unei proceduri judiciare lipsite de echitate, din pricina faptului că sunt imprecise şi lipsite de previzibilitate.

Previzibilitatea legii, în sens larg, presupune în primul rând accesibilitatea acesteia, şi anume accesul facil al destinatarilor la conţinutul fizic al acesteia şi mai apoi la semnificaţia noţiunilor din cuprinsul acesteia. 

Cu privire la accesul fizic la legislaţie, arătăm că, pe plan intern, acesta este asigurat prin publicarea în M.Of., conform art. 78 din Constituţie şi art. 11 din Legea nr. 24/2000, momentul intrării în vigoare fiind riguros stabilit de dispoziţiile legii precitate. Facilitarea accesului la actele normative interne a fost susţinută prin măsuri legislative recente, care asigură gratuitatea formatului electronic al Monitorului Oficial al României, Partea I, partea în care sunt publicate actele normative. Având în vedere aplicarea directă a unor acte normative europene în planul legislaţiei interne, începând cu data de 01.01.2007, a fost asigurat şi accesul online, gratuit, complet şi în limba română la legislaţia UE. Doar ulterior asigurării publicităţii legislaţiei, se poate pretinde obligaţia cunoaşterii şi respectării acesteia, precum şi a supremaţiei Constituţiei, ca principii constituţionale expres reglemenatate în cuprinsul art. 1 alin. (5) din Constituţie. 

Accesul la legislaţie s-a dovedit a fi anevoios din cauza multitudinii de acte normative adoptate de puterea legislativă în decursul unor perioade scurte de timp, a unor acte normative cu obiect de reglementare suprapus, chiar parţial, uneori contradictoriu, din cauza modificărilor legislative dese şi neurmate de adaptarea în consecinţă a tuturor actelor normative direct ori indirect afectate de legislaţia modificată. Consecinţa imediată a accesului anevoios la legislaţie este necunoaşterea acesteia, astfel că destinatarul drepturilor instituite prin lege nu poate solicita protecţia efectivă a acestora în faţa instanţei de judecată, dar nu poate fi aplicat nici principiul nemo censetur ignorare legem de către cel acuzat de încălcarea drepturilor şi obligaţiilor reglementate de lege. 

Pe de altă parte, considerăm că o legislaţie previzibilă trebuie să permită destinatarilor accesul facil la semnificaţia noţiunilor reglementate de aceasta. Ca atare, pentru ca destinatarii normei juridice să o respecte, aceasta trebuie să fie clar şi concis redactat, precis formulată, dar şi posibil de anticipat, în privinţa consecinţelor juridice ale nesocotirii acesteia. 

CCR a punctat faptul că pentru garantarea calităţiii şi previzibilităţii legislaţiei, se impune a se asigura mai întâi respectarea normelor de tehnică legislativă existente, care trasează cerinţe sine qua non în acest sens, pentru formularea şi adoptarea normelor juridice, cerinţe care au dobândit valenţe constituţionale în raport de art. 1 alin. (5) din Constituţie. Subliniem în acest context că deşi CCR a evidenţiat constant necesitatea asigurării calităţii, previzibilităţii şi preciziei normei juridice, delimitarea acestor noţiuni a fost mai degrabă formală, cele trei atribute fiind folosite în acelaşi scop, al asigurării calităţii legii.

 Astfel, art. 23 din Legea nr. 24/2000 stabileşte obligaţia de a asigura previzibilitatea legii, în scopul stabilităţii soluţiilor legislative. De asemenea, art. 8 alin. (4) din acelaşi act normativ prevede că textul legislativ „trebuie să fie clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce”, fără „termeni cu încărcătură afectivă”, fără exprimări care „să prejudicieze stilul juridic, precizia şi claritatea dispoziţiilor”. În acelaşi sens, sunt şi prevederile art. 13 lit. a), art. 36 alin. (1) şi art. 53 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, a căror importanţă pentru asigurarea unei norme de calitate a fost constant subliniată în jurisprudenţa constituţională.

Întrucât scopul prezentului demers nu este expunerea exhaustivă a conţinutului noţiunii de previzibilitate a legii, ci în mod particular a legăturii dintre această cerinţă şi accesul la justiţie, în lumina jurisprudenţei contituţionale, subliniem faptul că, în opinia nostră, efectul imediat şi direct al nesocotirii cerinţelor de calitate a legii este inevitabil încălcarea dreptului de acces la justiţie. Această concluzie subzistă nu doar în contextul normelor juridice care reglementează drepturi procesuale, ci şi în ipoteza normelor juridice care instituie drepturi subiective, lipsa de claritate şi previzibilitate a acestora determinând imposibilitatea titularului dreptului de a le cunoaşte şi a sesiza un tribunal cu solicitarea de protejare a drepturilor ori intereselor lezate.

Analiza constituţionalităţii normelor juridice a reflectat că nu de puţine ori conţinutul acestora este greu accesibil, din cauza termenilor imprecişi, nedefiniţi, a frazelor greoaie sau a traducerii greşite ori improprii, în cazul actelor normative adoptate, de pildă, în scopul implementării unor directive europene. 

În acest sens, exemplificativ, arătăm că, în ceea ce priveşte calea de atac împotriva  actelor, ordinelor şi instrucțiunilor emise în temeiul Legii nr. 55/2020, instanţa constituţonală a apreciat că lipsa de claritate şi previzibiliatate a legii încalcă în mod cert accesul la justiţie. Astfel, potrivit art. 72 alin. (1) din această lege, dispozițiile Legii nr. 55/2020 se completau cu normele de bază în materie, în măsura în care acestea din urmă nu contraveneau prevederilor acestei legi. Practic, Legea nr. 55/2020 nu conţinea nicio prevedere procedurală referitoare la soluţionarea cauzelor privind contestarea actelor prin care se dispune sau se prelungeşte starea de alertă şi în acelaşi timp excludea de la aplicare reglementările Legii nr. 554/2004. În acest context, CCR a apreciat, prin Decizia nr. 392 din 8 iunie 2021, că normele anterior menţionate sunt contrare normelor constituţionale, legiuitorul trebuind a reglementa o procedură clară, detaliată şi urgentă cu privire la modalitatea de contestare a actelor emise conform Legii nr. 55/2020. 

În alt context, CCR a considerat că art. 36¹ din Legea pentru modificarea şi completarea OG 2/2001 nu satisface cerinţa previzibilităţii pentru că nu stabileşte cu exactitate conţinutul unor termeni, pentru a cunoaşte astfel la dispoziţia cui este sau poate fi procedura nou introdusă – doar contravenientul sau şi altă persoană – dar şi pentru că nu stabileşte cu claritate probatoriul ce poate fi administrat în cauză, din interpretarea logică şi literară rezultând două soluţii legislative distincte, fie doar înscrisurile, fie şi alte dovezi.

Totodată, CCR a apreciat că normele care reglementau posibilitatea de revocare a membrilor CSM sunt lipsite de claritate. Aceste norme, prin lipsa de ambiguitate, încalcă nu doar dreptul la apărare al celor revocaţi, ci şi dreptul de acces la justiţie, în lipsa unor criterii clare pe care nu doar partea, dar şi instanţa de judecată să le aibă în vedere şi să le poată analiza efectiv şi echitabil.

În acelaşi sens se reţine şi în jurisprudenţa recentă a CCR, în care, prin Decizia nr. 619 din 21 noiembrie 2023 a fost declarată neconstituţională sintagma „în cazul exercitării necorespunzătoare a atribuțiilor specifice funcției“ din cuprinsul art. 87 alin. (8) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară. În motivare, este evidenţiat faptul că soluţia legislativă analizată încalcă dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție referitoare la calitatea legii, dat fiind că, în lipsa unor precizări legislative referitoare la procedură de evaluare a exercitării atribuțiilor procurorului nu este creat cadrul clar, predictibil și lipsit de echivoc cu privire la condițiile și procedura de revocare a procurorului Direcției Naționale Anticorupție, pentru exercitarea necorespunzătoare a atribuțiilor specifice funcției, cu consecinţie evidente asupra art. 21 din Constituţie privind dreptul la un proces echitabil și art. 24 privind dreptul la apărare.

De altfel, analiza legislaţiei în vigoare reflectă nu de puţine ori situaţii în care normele juridice lipsite de claritate şi previzibilitate afectează accesul efectiv la o instanţă de judecată. De pildă, dreptul minorului la plata pensiei de întreţinere este raportat la veniturile părintelui debitor, fără ca noţiunea de venituri să fie lămurită în vreun fel (art. 527 Cod Civil), respectiv dacă include doar salarii ori şi sporuri, fapt ce generează o practică neunitară a instanţelor de judecată, înfrângerea principiului stabilităţii judiciare şi, în final, accesul efectiv la justiţie. În opinia noastră, simpla împrejurare că legiuitorul a prevăzut dreptul de a sesiza instanţa de judecată pentru plata pensiei de întreţinere, fără a clarifica semnificaţia noţiunilor pe care se grefează acest drept, este echivalentul asigurării unui drept iluzoriu la justiţie, interpretarea pe care instanţele de judecată o pot da normelor juridice neputând suplini lipsa de claritate a acestora.

De asemenea, art. 9 din OUG 51/2008, în versiunea modificată la data de 15.01.2023, prevede că la stabilirea veniturilor pentru acordarea ajutorului public judiciar sunt luate în calcul şi sumele datorate în mod periodic pentru „satisfacerea unor necesităţi de bază, cum ar fi chiriile şi obligaţiile de întreţinere.” Noţiunea de necesităţi de bază nu este definită în cuprinsul actului normativ în mod expres, ci doar prin exemplificare nelimitativă, prin raportare la chiriile şi obligaţiile de întreţinere. Necesităţile de bază ar putea fi considerate şi costurile efectuate cu cheltuielile pentru hrană, îmbrăcăminte, utilităţi, şcolarizare, care erau avute în vedere în practica instanţelor de judecată în temeiul legislaţiei anterior modificate, care prevedea că în noţiunea de venituri intră „sumele datorate în mod periodic, cum ar fi chiriile şi obligaţiile de întreţinere.” De asemenea, noţiunea de „obligaţii de întreţinere” nu este definită de norma legală, putând semnifica doar cheltuieli de întreţinere astfel calificate de un text de lege, cum ar fi pensia de întreţinere, ori şi alte cheltuieli efectuate de regulă cu scopul întreţinerii personale ori a familiei. Revine astfel instanţelor de judecată rolul de interpretare a acestor norme juridice, o interpretare restrictivă fiind de natură a determina eventuala respingere a cererii de acordare facilităţi, şi astfel, a limita accesul la justiţie.

De asemenea, apreciem lipsită de claritate procedura de contestare a încheierii notarului prin care a fost respinsă solicitarea de numire a asistentului, în procedura asistenţei majorului pentru încheierea actelor juridice, reglementată de art. 138¹ – 138⁵ din Legea nr. 36/1995. În cuprinsul art. 138⁵ alin. (1) din acest act normativ, sunt reglementate situaţiile în care cererea de numire a asistentului poate fi respinsă şi, în cuprinsul alin. (3), calea de atac împotriva încheierii notarului public de respingere a solicitării, şi anume plângerea la instanţa de tutelă din raza domiciliului sau reşedinţei majorului care a solicitat numirea asistentului.

Deşi, teoretic, majorului căruia i-a fost respinsă cererea de numire a asistentului i-a fost reglementată o cale de atac împotriva încheierii notarului public, apreciem că această reglementare nu este clară sub aspectul motivelor pentru care cererea se respinge şi pe care practic instanţa de control trebuie să le verifice, dar este şi lacunară şi defectuoasă sub aspectul procedurii pe care instanţa trebuie să o aplice în judecarea acestei plângeri.

Astfel, pe de o parte, nu este reglementată competenţa instanţei de judecată, respectiv dacă în contextul analizei plângerii poate verifica şi legalitatea şi temeinicia încheierii contestate şi în acest din urmă caz ce probe pot fi administrate şi ce anume verifică instanţa de control. Sub acest aspect, subliniem că patru din cele cinci situaţii în care notarul public poate respinge cererea sunt argumente care ţin de aprecierea subiectivă a notarului, nedefinite în cuprinsul legii ori în alt act normativ şi astfel, greu ori subiectiv cenzurabile: existenţa unor îndoieli serioase cu privire la înţelegerea, de către major, a semnificaţiei cererii formulate şi cu privire la posibilitatea exprimării, de către major, a dorinţelor şi preferinţelor sale (în contextul în care majorul este o persoană cu dizabilităţi intelectuale sau psihosociale); existenţa unor elemente care dau naştere în mod serios temerii că majorul va suferi un prejudiciu prin numirea asistentului (fără să fie clarificate ce elemente, ce fel de temere şi ce fel de prejudiciu); formularea unor obiecţii de către membrii familiei majorului sau o altă persoană interesată cu privire la numirea asistentului (nu este clar ce obiecţii şi ce înseamnă membru al familiei).

Apoi, normele legale nu clarifică dacă procedura este una contencioasă, dacă este una urgentă, dacă este compatibilă cu procedura regularizării, dacă are un termen de soluţionare, în contextul în care, în mod firesc o persoană majoră cu dizabilităţi intelectuale sau psihosociale are nevoie de asistenţă imediat. În lipsa unor norme juridice care să reglementeze în mod particular această procedură, dacă s-ar aplica procedura de drept comun, atunci durata rezonabilă de soluţionare a unei astfel de plângeri ar depăşi în mod cert termenul în care majorul are nevoie de numirea unui asistent şi astfel, accesul la justiţie ar putea deveni teoretic şi iluzoriu. 

În acest context, lipsa unor norme juridice clare şi previzibile, accesibile oricărui cetăţean, chiar prin intermediul unui profesionist, determină inevitabil lezarea drepturilor protejate prin normele juridice neclare şi, astfel, imposibilitatea de protejare a acestora în faţa unui tribunal. În final, subliniem şi faptul că interpretarea normelor juridice de către instanţele de judecată este o interpretare în scopul aplicării legii la o speţă concretă, iar nu o interpretare obligatorie, general valabilă, astfel că, jurisprudenţa nefiind izvor de drept, activitatea de interpretare legislativă efectuată de către instanţe nu este de natură a acoperi lipsa de calitate a legislaţiei. Totodată, apreciem că nici interpretarea efectuată prin intermediul recursului in interesul legii şi nici interpretarea legislativă efectuată de CCR nu sunt de natură a complini lipsa de claritate şi previzibilitate a legii, fiind doar mijloace juridice prin care sunt stopate pentru viitor efectele unei legislaţii lipsite de calitate juridică. Procedura recursului în interesul legii are scopul de a asigura părţilor din proces certitudinea previzibilităţii dispoziţiilor legale aplicabile situaţiei de fapt conflictuale în care se află, în virtutea asigurării pentru viitor a unui proces echitabil [Art. 517 alin. (4) C.proc.civ.], prin funcția preventivă și unificatoare a procedurii, însă doar după ce se constată existenţa unor soluţii diferite ale instanţelor judecătoreşti. Or, practica judiciară neunitară, generată de o normă juridică neclară, nu corespunde noţiunii de proces echitabil şi nici unui acces efectiv şi eficient la o instanţă de judecată.

Jud. drd. Olivia – Adriana Argintaru