Controlul de Constituționalitate în domeniul contenciosului administrativ

I.1.Controlul de constitutionalitate

Controlul de constitutionalitate este acel control al concordanţei actelor normative cu constituţia, exercitat de Curtea Constitutionala a Romaniei, aceasta fiind cea mai simpla definitie a acestei notiuni.

Obiectul controlului îl constituie o lege sau o ordonanţă ori o dispoziţie dintr‑o lege sau dintr‑o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia. Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr‑o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.

Controlul de constituţionalitate poate fi abstract, obiectul său purtând asupra normelor legale în absenţa oricărei aplicări, sau concret, ceea ce presupune aplicarea la un caz de speţă a normei legale verificate.

Controlul a priori are un caracter abstract, pe când cel a posteriori poate fi concret – atunci când Curtea hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele ridicate direct de Avocatul Poporului, sau abstract, atunci când Curtea se pronunţă asupra constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului. În exercitarea acestui control, Curtea Constitutionala se pronunţă numai asupra conformităţii dispoziţiilor criticate cu normele Constituţiei întrucât, potrivit art.2 alin.(2) din Legea nr.47/1992, sunt neconstituţionale dispoziţiile din actele normative menţionate „care încalcă dispoziţiile şi principiile Constituţiei”. În acest context trebuie arătat că, deşi nu mai există un text expres în Legea de organizare şi funcţionare a Curţii Constituţionale, orice excepţie de neconstituţionalitate care vizează nu o lege sau o ordonanţă ori o dispoziţie dintr-o lege sau o ordonanţă, ci exclusiv interpretarea sau aplicarea lor urmează a fi respinsă ca fiind inadmisibilă, întrucât, potrivit art.126 din Constituţie, această atribuţie intră în sfera de competenţă a instanţelor judecătoreşti. Desigur, aceasta nu înseamnă că, în exercitarea competenţei sale, Curtea nu realizează interpretarea normelor asupra cărora se pronunţă. Astfel cum s-a arătat, chiar în cadrul controlului de constituţionalitate, pentru a stabili dacă o dispoziţie legală este sau nu contrară Constituţiei, trebuie să fie desluşit în primul rând conţinutul, înţelesul exact al acelei dispoziţii legale, şi acel înţeles şi conţinut exact să fie comparat cu prevederile Constituţiei.

Din interpretarea per a contrario a prevederilor art.146 lit.d din Constituție, rezultă că nu pot face obiectul controlului de constituționalitate pe calea excepției de neconstituționalitate actele normative inferioare legii ca forță juridică[1], cum ar fi hotărârile de guvern, ordine de ministru, hotărârile consiliilor județene și consiliilor locale, decretele Președintelui României, alte acte cu caracter normativ ale administrației publice centrale sau administrației publice locale[2]. În mai multe decizii Curtea Constituțională a tranșat explicit această chestiune, subliniind că hotărârile Guvernului nu pot constitui obiect al al controlului de constituționalitate exercitat de judecătorul constituțional, acestea putând fi atacate numai pec alea contenciosului administrativ. Instanța judecătorească trebuie să respingă o astfel de excepție printr-o încheiere motivată, fără a mai sesiza Curtea Constituțională (Decizia nr.283/7.06.2005, M.Of. nr.657/25.07.2005).

De asemenea, verificarea conținutului ordinelor emise de miniștri intră în competența instanțelor judecătorești de contencios administrativ care pot să statueze, cu ocazia controlului specific, asupra conformității dispozițiilor acestora cu actul normativ având forță juridică superioară, anume legea (Decizia nr.77/26.02.2004, M.Of. nr.219/12.03.2004).

Într-o amplă analiză asupra rolului și regimului juridic al excepției de neconstituționalitate în peisajul constituțional actual, în Decizia nr.766/15.06.2011 (M.Of. nr.549/3.08.2011) Curtea Constituțională a făcut o trecere în revistă a incidenței controlului de constituționalitate în ce privește aplicarea legii în timp. Astfel, Curtea apreciază că, în sistemul român de control concret al constituționalității legilor, declanșarea controlului a posteriori operează numai pe cale incidentală, prin intermediul excepției de neconstituționalitate ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial, iar nu printr-o actio popularis, pe baza sesizării directe de către orice persoană. Rezultă, așadar, că se poate solicita controlul de constituționalitate numai al acelor dispoziții legale care, în cazuri concrete, sunt incidente pentru soluționarea litigiilor aflate pe rolul instanțelor, legi sau ordonanțe în ansamblu ori anumite reglementări din cuprinsul acestora. Instituirea acestei proceduri de control de constituționalitate aplicabil în cauza dedusă judecății instanței de fond, ca modalitate de acces la justiție, implică în mod necesar asigurarea posibilității de a o utiliza pentru toți cei care au un drept, un interes legitim, capacitate și calitate procesuală.

Condiția ca dispoziția legală criticată pentru neconstituționalitate să aibă legătură cu soluționarea cauzei este necesară și suficientă. Adăugarea la acestea a unei condiții suplimentare – dispoziția legală să fie și formal în vigoare – a cărei neîndeplinire are semnificația drastică a unui veritabil fine de neprimire a cererii de sesizare a instanței constituționale cu acea excepție de neconstituționalitate, constituie o îngrădire a accesului liber la justiția constituțională, contravenind prevederilor art.21 alin.1, 2 și 3 coroborate cu cele ale art.146 lit.d) din Constituție.

Curtea Constitutionala a concluzionat că sunt supuse controlului de constituționalitate numai dispozițiile legale aplicabile cauzei, chiar dacă acestea nu mai sunt în vigoare. Curtea a mai concluzionat că prin aplicarea rigidă a condiției ca legea sau ordonanța să fie în vigoare la data ridicării excepției, precum și la data soluționării acesteia la Curte, se înlătură de la controlul de constituționalitate dispoziții legale determinante în soluționarea cauzei. Instanța constituțională este abilitată să garanteze supremația Constituției numai în raport cu legile și ordonanțele în vigoare, iar nu și în raport cu legile și ordonanțele care nu mai sunt în vigoare, chiar dacă în temeiul acestora s-au născut raporturi juridice care continuă să producă efecte și ulterior.

Totuși, Curtea arată în aceeași decizie că dispozițiile art.147 alin.1 din Constituție nu instituie o limită a controlului de constituționalitate sub aspectul activității în timp a legii. Curtea apreciază că folosirea sintagmei ”dispoziții din legile și ordonanțele în vigoare” limitează incidența normei constituționale la această unică ipoteză, prin referire la efectul suspensiv al deciziilor prin care se constată neconstituționalitatea unor astfel de dispoziții. Curtea subliniază că este evident faptul că numai dispozițiile care sunt în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial a deciziei prin care se constată neconstituționalitatea sunt susceptibile de suspendare și, după cele 45 de zile, de a-și înceta efectele juridice. Deciziile care constată neconstituționalitatea unor dispoziții care nu mai sunt în vigoare nu produc efecte retroactive, ci numai efecte pentru viitor. Așadar, dispozițiile neconstituționale nu se vor mai aplica în cauza în care a fost invocată excepțiande neconstituționalitate și nici în cauzele pendinte în fața instanțelor judecătorești în care respectivele dispoziții sunt aplicabile. Curtea subliniază că efectele deciziei de admitere se limitează exclusiv asupra aplicării în timp a dispoziției sancționate, căreia i se refuză ultraactivitatea întemeiată pe principiul tempus regit actum, iar nu și asupra existenței normei în dreptul pozitiv care, în urma abrogării sau ajungerii la termen intervenite anterior momentului în care se realizează controlul de constituționalitate, a trecut în stare pasivă. Decizia Curții prin care se admite excepția de neconstituționalitate este general obligatorie și are putere numai pentru viitor în toate situațiile juridice în care norma scoasă din vigoare continuă să își producă efectele juridice (considerate între timp) neconstituționale în virtutea principiului tempus regit actum. Limitarea caracterului definitiv și obligatoriu al deciziilor prin care se constată neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori dispoziții din acestea, arată Curtea, numai la acele decizii care sancționează prevederile legale în vigoare apare ca fiind contrară Constituției.

Doctrina arată că sunt excluse de la exercitarea controlului de constituționalitate omisiunile legislative, soluție care se regăsește în majoritatea reglementărilor din spațiul european în acest domeniu, pornind în esență de la rolul tribunalelor constituționale de legislator negativ[1]. De asemenea, judecătorii constituționali au stabilit că normele metodologice care sunt emise în aplicarea unor acte normative cu putere de lege nu pot forma obiectul controlului de constituționalitate (Decizia nr.956/12.07.2011, M.Of. nr.687/28.09.2011). Nici controlul de constituționalitate asupra deciziilor pronunțate de către Înalta Curte de Casație și Justiție în soluționarea recursurilor în interesul legii nu intră în competența constituțională și legală a Curții Constituționale (Decizia nr.778/16.06.2011, M.Of. nr.668/20.09.2011). În această din urmă privință, instanța de control constituțional a nuanțat soluția din Decizia nr.778/16.06.2011, printr-o decizie pronunțată cu o săptămână mai târziu, prin Decizia nr.854/23.06.2011 (M.Of. nr.672/21.09.2011), unde a reținut că atunci când printr-o decizie pronunțată într-un recurs în interesul legii se atribuie unui text de lege o anumită interpretare, această împrejurare nu este de natură să fie convertită în fine de neprimire care să oblige Curtea ca, în pofida rolului său de garant al supremației Constituției, să nu mai analizeze textul respectiv în interpretarea dată de instanța supremă. Din perspectiva raportării la legea fundamentală, Curtea Constituțională verifică constituționalitatea textelor legale aplicabile în interpretarea consacrată prin recursurile în interesul legii. Admiterea unei interpretări contrare intră în coliziune cu însăși rațiunea existenței instanței constituționale, care ar fi în situația să își nege rolul său constituțional de garant al supremației Constituției acceptând să fie aplicat un text de lege care încalcă Constituția.

Acest studiu a fost realizat de către Enache Teodora, studentă în anul IV la Facultatea de Drept a Universității București. Referatul în forma integrală poate fi citit în fișierul de mai jos.