Principiul ne bis in idem raportat la jurisprudența CJUE în materie de concurență și servicii publice

1. Considerații introductive

Principiul ne bis in idem constituie un principiu fundamental al dreptului Uniunii[1], care este consacrat în prezent la articolul 50[2] din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene („Carta”). Această dispoziție conține un drept care corespunde celui prevăzut la articolul 4 din Protocolul nr. 7 la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950. În această privință, trebuie subliniat că, în măsura în care Carta conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin această convenție, articolul 52 alineatul (3) din Cartă prevede că înțelesul și întinderea lor sunt aceleași ca și cele care le sunt conferite de convenția menționată. La interpretarea articolului 50 din cartă trebuie deci să se țină cont de articolul 4 din Protocolul nr. 7 la aceeași convenție, fără a aduce atingere autonomiei dreptului Uniunii și a Curții de Justiție a Uniunii Europene („CJUE”).[3]

Articol redactat de av. Larisa-Cătălina Ionescu

Articolul 50 din Cartă prevede că nimeni nu poate fi judecat sau condamnat pentru o infracțiune pentru care a fost deja achitat sau condamnat în cadrul Uniunii, prin hotărâre judecătorească definitivă, în conformitate cu legea. Astfel, principiul ne bis in idem interzice cumulul atât de procese penale, cât și de sancțiuni care au o natură penală în sensul acestui articol pentru aceleași fapte și împotriva aceleiași persoane. În ceea ce privește aprecierea naturii penale a procedurilor și a sancțiunilor trebuie amintit că sunt pertinente trei criterii consacrate în jurisprudența CJUE. Primul este calificarea juridică a faptei ilicite în dreptul intern al statelor membre, al doilea, natura însăși a faptei ilicite, iar al treilea, gradul de severitate a sancțiunii pe care persoana în cauză riscă să o suporte.[4]

CJUE a statuat că principiul ne bis in idem nu se limitează doar la procedurile și la sancțiunile care sunt calificate ca penale potrivit dreptului intern al statelor membre, ci se extinde și la procedurile și sancțiunile care trebuie considerate ca prezentând o natură penală în temeiul celor trei criterii amintite.[5] Natura penală a faptei ilicite este raportată la finalitatea sancțiunii care urmează a fi aplicată. În acest sens, CJUE a stabilit că o sancțiune administrativă, aplicată unei persoane impozabile pentru neplata TVA-ului datorat la termen are o finalitate represivă, caracteristică unei sancțiuni de natură penală. Raționamentul pe care s-a fundamentat această concluzie este că plata tardivă a TVA-ului datorat este reprimată prin respectiva sancțiune, chiar dacă are natură administrativă.[6]

În ceea ce privește condiția bis, CJUE a stabilit că, pentru a se considera că o hotărâre judecătorească a fost pronunțată definitiv cu privire la faptele care fac obiectul unei a doua proceduri, este necesar nu doar ca această hotărâre să fi rămas definitivă, ci și ca ea să fi fost pronunțată în urma unei soluționări pe fondul cauzei.[7] De asemenea, condiția idem rezultă din chiar modul de redactare a articolului 50 din Cartă, acesta interzicând judecarea sau condamnarea penală a aceleiași persoane mai mult de o dată pentru aceeași infracțiune. Potrivit unei jurisprudențe consacrate a CJUE, criteriul pertinent pentru a aprecia existența aceleiași infracțiuni este cel al identității faptelor materiale, înțeles ca existența unui ansamblu de împrejurări concrete indisolubil legate între ele care au condus la achitarea sau la condamnarea definitivă a persoanei în cauză. Astfel, articolul 50 din cartă interzice aplicarea, pentru fapte identice, a mai multe sancțiuni de natură penală la capătul diferitor proceduri desfășurate în acest scop.[8] Mai mult, din jurisprudența CJUE reiese că, pentru constatarea existenței aceleiași infracțiuni, calificarea juridică a faptelor în dreptul național și interesul juridic protejat nu sunt relevante, întrucât întinderea protecției conferite de articolul 50 din Cartă nu poate varia de la un stat membru la altul.[9] Astfel, având în vedere jurisprudența citată, condiția idem impune ca faptele materiale să fie identice. Per a contrario, principiul ne bis in idem nu are vocația de a se aplica atunci când faptele în cauză nu sunt identice, ci doar similare.

2. Cauza C-117/20

În prezenta Cauza[10] CJUE a fost chemată să pronunțe o decizie preliminară având ca obiect interpretarea art. 50 din carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Cererea pentru pronunțarea acestei decizii a fost formulată în cadrul unui litigiu între bpost SA, prestatorul istoric de servicii postale din Belgia, pe de o parte, și Autorité belge de la concurrence, care a succedat Conseil de la concurrence („autoritatea de concurență”), pe de altă parte, cu privire la legalitatea unei decizii prin care bpost a fost obligată la plata unei amenzi pentru săvârșirea unui abuz de poziție dominantă.

Începând cu anul 2010, bpost a instituit un nou sistem de tarifare pentru distribuirea trimiterilor publicitare adresate și a trimiterilor administrative bazate pe modelul denumit „pe expeditor”. Potrivit acestui model, rabaturile cantitative acordate intermediarilor nu mai erau calculate pe baza volumului total de trimiteri provenite de la toți expeditorii cărora le furnizau serviciile lor, ci pe baza volumului de trimiteri depus individual de fiecare expeditor. Prin decizia din 20 iulie 2011, Institut belge des services postaux et des télécommunications (Institutul Belgian de Servicii Poștale și Telecomunicații, denumit în continuare „autoritatea de reglementare din sectorul poștal”), a obligat bpost la plata unei amenzi de 2,3 milioane de euro pentru încălcarea normei privind nediscriminarea în materie. Potrivit acestei decizii, noul sistem de tarifare instituit de bpost începând cu anul 2010 era întemeiat pe o diferență de tratament nejustificată între intermediari și clienții direcți. Autoritatea de reglementare din sectorul poștal a mai indicat că procedura care a condus la adoptarea deciziei menționate nu avea legătură cu aplicarea dreptului concurenței.

Curtea de Apel din Bruxelles a anulat decizia autorității de reglementare din sectorul poștal, pentru motivul că practica tarifară în cauză nu era discriminatorie. Această hotărâre, care a rămas definitivă, a fost pronunțată în urma unei trimiteri preliminare care a stat la baza pronunțării Hotărârii din 11 februarie 2015, bpost (C‑340/13, EU:C:2015:77).

De asemenea, la 10 decembrie 2012, prin decizia autorității de concurență, s-a constatat că bpost a săvârșit un abuz de poziție dominantă interzis de articolul 3 din Legea privind protecția concurenței și de articolul 102 TFUE. Abuzul îl constituia adoptarea și punerea în aplicare de către bpost a noului său sistem de stabilire a tarifării în perioada cuprinsă între lunile ianuarie 2010 și iulie 2011. Potrivit acestei decizii, sistemul respectiv a produs un efect de eliminare a intermediarilor și a potențialilor concurenți ai bpost, precum și un efect de fidelizare asupra principalilor săi clienți, de natură să crească obstacolele la intrarea pe piață. Ca urmare a abuzului menționat, bpost a fost obligată la plata unei amenzi în cuantum de 37 399 786 de euro, calculată ținând seama de amenda impusă anterior de autoritatea de reglementare din sectorul poștal. Procedura care a condus la adoptarea deciziei menționate nu avea legătură cu existența unor eventuale practici discriminatorii. La rândul ei, această decizie a fost anulată de Curtea de Apel din Bruxelles întrucât contravenea principiului ne bis in idem. Această instanță a considerat că procedurile desfășurate de autoritatea de reglementare din sectorul poștal și de autoritatea de concurență priveau aceleași fapte. Prin hotărârea din 22 noiembrie 2018, Curtea de Casație din Belgia a casat această hotărâre și a trimis cauza spre rejudecare la Curtea de Apel din Bruxelles.

În acest cadrul procesual, Curtea de Apel a decis sesizarea CJUE cu două întrebări preliminare referitoare la incidența principiul ne bis in idem în prezenta cauză. Instanța de trimitere a arătat că cele două proceduri în discuție în litigiul principal își au temeiul în legislații distincte, urmărind protejarea unor interese legale distincte. Procedura desfășurată de autoritatea de reglementare din sectorul poștal ar fi fost destinată să garanteze liberalizarea sectorului poștal prin intermediul normelor privind transparența și nediscriminarea în materie tarifară, în timp ce procedura desfășurată de autoritatea de concurență ar urmări garantarea liberei concurențe în cadrul pieței interne prin interzicerea, printre altele, a abuzurilor de poziție dominantă. Criteriul privind identitatea interesului juridic protejat ar fi necesar pentru a asigura efectivitatea aplicării dreptului concurenței. Cu toate acestea, instanța de trimitere a considerat oportună pronunțarea unei decizii preliminare, ținând seama de incertitudinea cu privire la pertinența acestui criteriu în raport cu jurisprudența CJUE.

Cele două întrebări adresate CJUE sunt următoarele:

1. Principiul [ne] bis in idem, așa cum este garantat de articolul 50 din cartă, trebuie să fie interpretat în sensul că nu împiedică autoritatea administrativă competentă a unui stat membru să impună o amendă pentru încălcarea dreptului european al concurenței, într‑o situație precum cea din speță în care aceeași persoană juridică a fost deja achitată în mod definitiv pentru o încălcare pentru care o amendă administrativă i‑a fost impusă de autoritatea națională de reglementare a serviciilor poștale pentru o pretinsă încălcare a legislației poștale, având în vedere aceleași fapte sau fapte similare, în măsura în care criteriul unității interesului juridic protejat nu este îndeplinit întrucât prezenta cauză vizează două încălcări diferite ale două legislații distincte care fac parte din două domenii juridice separate?
2. Principiul [ne] bis in idem, așa cum este garantat de articolul 50 din cartă, trebuie să fie interpretat în sensul că nu împiedică autoritatea administrativă competentă a unui stat membru să impună o amendă pentru încălcarea dreptului european al concurenței, într‑o situație precum cea din speță în care aceeași persoană juridică a fost deja achitată în mod definitiv pentru o infracțiune pentru care o amendă administrativă i‑a fost impusă de autoritatea națională de reglementare a serviciilor poștale pentru o pretinsă încălcare a legislației poștale, având în vedere aceleași fapte sau fapte similare, pentru motivul că o limitare a principiului [ne] bis in idem ar fi justificată de faptul că legislația în materie de concurență urmărește un obiectiv complementar de interes general, respectiv protecția și menținerea unui sistem fără denaturarea concurenței pe piața internă, și nu depășește ceea ce este adecvat și necesar în vederea atingerii obiectivului legitim urmărit de această legislație și/sau în vederea protejării dreptului și a libertății de a desfășura o activitate comercială al altor operatori, în temeiul articolului 16 din cartă?”

Pentru a răspunde acestor întrebări, CJUE a analizat incidența și condițiile unei eventuale restrângeri ale principiului ne bis in idem. Conform articolului 52 alineatul (1) prima teză din Cartă[11], orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute de aceasta trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți. Potrivit celei de a doua teze a alineatului menționat, pentru respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri ale drepturilor și libertăților menționate numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.

CJUE a constatat că revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă legea prevedea intervenția fiecăreia dintre autoritățile naționale în cauză, în privința căreia se susține că a condus la un cumul de proceduri și de sancțiuni. O astfel de posibilitate de a cumula procedurile și sancțiunile respectă substanța articolului 50 din Cartă, cu condiția ca reglementarea națională să nu permită judecarea și sancționarea acelorași fapte în temeiul aceleiași infracțiuni sau pentru urmărirea aceluiași obiectiv, ci să prevadă doar posibilitatea unui cumul de proceduri și de sancțiuni în temeiul unor reglementări diferite. În ceea ce privește problema dacă restrângerea dreptului fundamental garantat de articolul 50 din Cartă, care rezultă dintr‑un cumul de proceduri și de sancțiuni în temeiul unei reglementări sectoriale și al dreptului concurenței, răspunde unui obiectiv de interes general, trebuia să se constate că cele două reglementări în discuție în litigiul principal urmăreau obiective legitime care sunt distincte. Astfel, reglementarea sectorială în discuție în litigiul principal, care a transpus Directiva 97/67, avea ca obiect liberalizarea pieței interne a serviciilor poștale, iar Legea privind protecția concurenței și la articolul 102 TFUE, conținea dispoziții de ordin public care interzic abuzurile de poziție dominantă și care urmăresc obiectivul, indispensabil pentru funcționarea pieței interne, de a garanta că nu este denaturată concurența pe această piață.[12]

Având în vedere aceste considerente, CJUE a stabilit că este legitim ca, pentru a garanta continuarea procesului de liberalizare a pieței interne a serviciilor poștale, asigurându‑se în același timp buna funcționare a acesteia, un stat membru să reprime încălcările, pe de o parte, ale reglementării sectoriale având ca obiect liberalizarea pieței în discuție și, pe de altă parte, ale normelor aplicabile în dreptul concurenței, astfel cum preconizează considerentul (41) al Directivei 97/67. Totuși, faptul că două proceduri urmăresc obiective de interes general distincte pe care este legitim să le protejeze în mod cumulat poate fi luat în considerare la analiza proporționalității unui cumul de proceduri și de sancțiuni, ca factor care urmărește justificarea acestui cumul, cu condiția ca aceste proceduri să fie complementare, iar sarcina suplimentară pe care o reprezintă cumulul menționat să poată fi justificată astfel prin cele două obiective urmărite.

Principiului proporționalității impune ca respectivul cumulul de proceduri și de sancțiuni prevăzut de reglementarea națională să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de această reglementare, respectiv, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate de aceasta nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate. Astfel, caracterul strict necesar al unui astfel de cumul de proceduri și de sancțiuni, trebuie să se aprecieze prin raportare la existența unor norme clare și precise care permit să se prevadă actele și omisiunile care pot face obiectul unui cumul de proceduri și de sancțiuni. De asemenea, trebuie analizată și coordonarea dintre diferitele autorități, dacă cele două proceduri au fost desfășurate într‑un mod suficient de coordonat și de apropiat în timp și dacă sancțiunea aplicată cu ocazia primei proceduri pe plan cronologic a fost luată în considerare la evaluarea celei de a doua sancțiuni, astfel încât sarcinile pentru persoana în cauză ce rezultă dintr‑un cumul sunt limitate la strictul necesar, iar ansamblul sancțiunilor aplicate corespunde gravității încălcărilor săvârșite. Verificarea existenței coordonării efective a celor două proceduri este în sarcina instanței naționale, care este singura în măsură să verifice concret dacă o astfel de coordonare a avut loc.

Conform deciziei pronunțate de CJUE, normele naționale care prevăd posibilitatea unui cumul de proceduri și de sancțiuni în temeiul unei reglementări sectoriale și al dreptului concurenței pot realiza obiectivul de interes general de a asigura aplicarea efectivă a fiecăreia dintre cele două reglementări în cauză, din moment ce acestea urmăresc obiectivele legitime distincte. În acest sens, instanțele naționale au obligația de a aprecia, în raport cu dispozițiile naționale care au dat naștere procedurilor inițiate de autoritatea de reglementare din sectorul poștal și, respectiv, de autoritatea de concurență, dacă cumulul de sancțiuni de natură penală poate fi justificat prin faptul că procedurile inițiate de aceste autorități urmăresc scopuri complementare, având ca obiect aspecte diferite ale aceluiași comportament ilicit. Mai mult, împrejurarea că amenda aplicată în cadrul celei de a doua proceduri era superioară celei impuse în cadrul primei proceduri, printr‑o decizie definitivă, nu permite în sine să se constate caracterul disproporționat al cumulului de proceduri și de sancțiuni în privința persoanei juridice în cauză, având în vedere în special faptul că aceste două proceduri pot constitui răspunsuri juridice complementare și conexe, dar totuși distincte, față de același comportament.

3. Concluzii

În lumina jurisprudenței CJUE, raportată la Cauza C-117/20 pronunțată anul trecut, principiul ne bis in idem interpretat în raport cu art. 52 alin. (1) din Cartă nu se opune ca o persoană juridică să fie sancționată cu amendă pentru săvârșirea unei încălcări a dreptului concurenței al Uniunii atunci când, pentru aceleași fapte, această persoană a făcut deja obiectul unei hotărâri judecătorești definitive la finalul unei proceduri referitoare la o încălcare a unei reglementări sectoriale vizând liberalizarea pieței în discuție. Totuși acest lucru este condiționat de existența unor norme clare și precise care permit să se prevadă actele și omisiunile care pot face obiectul unui cumul de proceduri și de sancțiuni, precum și coordonarea dintre cele două autorități competente, ca cele două proceduri să fi fost desfășurate într‑un mod suficient de coordonat într‑un interval de timp apropiat și ca ansamblul sancțiunilor aplicate să corespundă gravității încălcărilor săvârșite.

De asemenea, atunci când este analizată incidența acestui principiu, nu trebuie neglijat faptul că ne aflăm pe tărâmul dreptului european. Astfel, sancțiunile de natură penală sunt un concept autonom de drept european, iar interpretarea acestora nu va fi realizată prin raportare la înțelesul din dreptul național al sancțiunilor penale.

Hotărârea pronunțată în Cauza C-117/20 vine să clarifice, măcar în parte, standardul legăturii temporale, stabilit în C-524/15 (cauza Menci citată anterior), ce trebuie să existe între cele două proceduri, pentru a fi considerat că acestea nu aduc o atingere principiului ne bis in idem. Astfel, pentru a determina legătura temporală suficient de strânsă, în Cauza bpost SA au fost stabilite câteva indicii. Unul dintre acestea este reprezentat de desfășurarea procedurilor, care au avut ca finalitate sancționarea, în paralel, cel puțin parțial. Un al doilea indiciu este data calendaristică apropiată a pronunțării celor două decizii sancționatoare. Data apropiată a deciziilor, nu trebuie apreciată cantitativ, ci de la caz la caz. Astfel, deși în Cauza bpost SA, decizia autorității de concurență a fost pronunțată la o distanța de șapte luni față de decizia autorității de reglementare din sectorul poștal, deciziile au fost considerate a fi pronunțate la date apropiate ținând seama de complexitatea care caracterizează anchetele în materie de concurență.

[1] Hotărârea din 15 octombrie 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij și alții/Comisia, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P-C‑252/99 P și C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punctul 59.

[2] Nimeni nu poate fi judecat sau condamnat pentru o infracțiune pentru care a fost deja achitat sau

condamnat în cadrul Uniunii, prin hotărâre judecătorească definitivă, în conformitate cu legea.

[3] Hotărârea din 20 martie 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punctele 23 și 60.

[4] Hotărârea din 5 iunie 2012, Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, punctul 37.

[5] Hotărârea din 20 martie 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punctul 30.

[6] Idem punctul 32.

[7] Hotărârea din 5 iunie 2014, M, C‑398/12, EU:C:2014:1057, punctele 28 și 30.

[8] Hotărârea din 20 martie 2018, Garlsson Real Estate și alții, C‑537/16, EU:C:2018:193, punctul 37.

[9] Idem.

[10] Hotărârea  din 22 martie 2022, bpost împotriva Autorité belge de la concurrence, C‑117/20, EU:C:2022:202.

[11] Orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin prezenta cartă trebuie

să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți. Prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și

numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității

protejării drepturilor și libertăților celorlalți

[12] Hotărârea din 13 iulie 2006, Manfredi și alții, C‑295/04-C‑298/04, EU:C:2006:461, punctul 31.