Principiul revocabilității actelor administrative și excepțiile sale

Actul administrativ, ca formă juridică ce predomină în activitatea administrației publice, este o manifestare unilaterală de voință care produce efecte, în principiu, de la momentul publicării, sau cel al comunicării, în funcție de caracterul lui normativ, respectiv individual. Excepția de la această regulă privește atât acele acte administrative normative care prevăd o dată ulterioară pentru intrarea lor în vigoare, cât și pe cele individuale care produc efecte juridice dintr-un alt moment decât cel al comunicării. Nu în ultimul rând, actele declarative sunt cele care constată, cu efect retroactiv, fie întinderea unor drepturi și obligații, fie inexistența acestora.

Instituțiile privind încetarea efectelor actelor administrative sunt suspendarea, revocarea și anularea. Acestea reprezintă modalitățile care survin fie ca urmare a unui act juridic emis chiar în acest scop, fie în urma producerii unei fapte materiale despre care face vorbire legea.

Ceea ce interesează în continuare prezenta lucrare este revocarea, acea operațiune juridică prin care se încetează definitiv efectele actelor administrative ilegale sau inoportune.[1] Operațiunea revocării se dispune fie de către organul emitent, fie de către cel ierarhic superior ori de către instanța de judecată, în procedura instituită de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Revocabilitatea actelor este regula în materia actelor administrative de autoritate, devenind un veritabil principiu, derivat din caracterul unilateral al actelor din această categorie. Rațiunea actului de revocare trebuie să constea pe de o parte în protejarea interesului public, iar pe de altă parte, ân așteptarea legitimă a beneficiarului actului administrativ ilegal în cauză.

Cu alte cuvinte, principiul în aceasta materie este cel al revocabilității actelor administrative, evidențiat de-alungul timpului în doctrina română de drept administrativ. Art. 1 alin. (6), teza I din Legea nr. 554/2004 precizează că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se va pronunța, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asupra validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea. Actțunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului.

Principiul revocabilității rezolvă problema care a stat la baza unei jurisprudențe împărțite în ceea ce privește revocarea actelor administrative care au stat la baza raporturilor juridice, însă, în opinia unor autori[2], același text legal lasă lipsit de aplicabilitate practică dispozițiile art. 7 alin. (1) din aceeași lege, care conferă autorității publice emitente posibilitatea de a reexamina propriul sau act și, eventual, de a-l revoca, prevenind astfel un nou proces. Este un principiu al structurii funcționale a administrației publice;  revocabilitatea reprezintă, în acest fel, un efect firesc al rațiunii de a fi a actelor administrative.[3]

Textul art. 1 din Legea 554/2004 este recunoscut în unanimitate în practica și jurisprudența recentă ca fiind cel care consacră, pentru prima dată în dreptul nostru administrativ revocabilitatea actelor administrative ca principiu, sub condiția îndeplinirii ipotezei normei legale instituite de legiuitor.

Astfel, în temeiul tezei întâi a acestui text normativ, principiul revocabilității actelor administrative este aplicabil atât timp cât actele unilaterale nelegale nu au intrat în circuitul civil, revocarea justfică un interes public, actele nu au produs niciun fel de efecte juridice, iar autoritatea emitentă trebuie să țină seama de așteptările (speranțele) legitime[4] ale beneficiarilor actelor.[5]

În același sens, intrarea în circuitul civil semnifică încheierea unui act juridic sau realizarea unei operațiuni juridice pe baza actului administrativ, acestea fiind manifestări de voință menite a marca momentul până la care actul administrativ revocabil devine irevocabil.[6]

Așadar, acest principiu cunoaște și excepții importante, întemeiate fie pe dispozițiile exprese ale legii, fie pe natura drepturilor și a obligațiilor născute în urma actului administrativ respectiv. Este vorba despre actele administrative individuale[7].

Clasificarea excepțiilor de la principiul revocabilității actelor administrative s-a realizat în mod neunitar în doctrina noastra tradițională: se au în vedere fie numai două categorii de acte irevocabile[8], fie patru mari categorii[9], ori chiar cinci[10].

O clasificare mai nouă și pe care o urmează jurisprundența actuală distinge între acte prin care se aplică sancțiuni corespunzătoare formelor răspunderii din dreptul administrativ, cele împotriva cărora a fost introdusă o acțiune în justiție în legătură cu ele[11]; cele deja executate material, cele cu caracter jurisdicțional, cele individuale care fie dau naștere la raporturi de drept privat, fie sunt emise ca urmare a existenței unor contracte civile ori administrative și, în fine, cele declarate irevocabile printr-o dispoziție a legii sau care au generat drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilității.[12]

În același sens, actele administrative în baza cărora s-au format raporturi juridice de altă natură sunt irevocabile datorită generării unor raporturi neadministrative a căror legalitate sau oportunitate nu mai intră în competența de verificare a organului emitent al respectivului act administrativ, acele raporturi încetând prin voința părților participante la raportul juridic, ori prin hotărârea unui organ de jurisdicție.[13]

În categoria actelor administrative cu caracter jurisdicțional intră toate acelea emise de organe cu atribuții jurisdicționale învestite cu competențe de soluționare, în scopul soluționării, cu putere de adevăr legal și după o anumită procedură, un conflict juridic în care una dintre părți este un serviciu administrativ. În același sens se spune că prin actele administrative jurisdicționale se soluționează litigii care presupun contradictorialitate, excluzându-se posibilitatea sesizării din oficiu.

În ceea ce privește această categorie de acte, prin excepție de la principiul revocabilității actelor administrative, acestea reprezintă una dintre categoriile care sunt irevocabile ca urmare a specificului lor. Sub acest aspect, actele administrative jurisdicționale împrumută de la hotărârile judecătorești, cu care se aseamănă, caracterul irevocabil, cu toate că acesta nu se confundă cu instituția autorității de lucru judecat.

Ele se bucură, mai degrabă, de o stabilitate ridicată, diferită de cea a celorlalte acte administrative, în sensul că autoritatea emitentă nu mai poate reveni asupra soluției date. Stabilitatea ridicată a acestor acte decurge în faptul că sunt instituite legal căi speciale de atac, în scopul obținerii anulării actelor și pentru uzul atât al particularilor, cât și al administrației.

Anularea actului poate fi dispusă numai de către o autoritate superioară sau de către instanța de judecată. Autoritatea emițătoare se dezînvestește în ceea ce privește dreptul de a reveni și revoca acest tip de acte administrative, rațiunea fiind aceea că ele se bucură de o mare stabilitate prin însăși natura lor.

Analizând actele administrative pe baza cărora au luat naștere raporturi contractuale, civile sau de muncă, acestea sunt excepții de la principiul revocabilității actelor administrative individuale, cu mențiunea că ele redevin revocabile, dacă au fost obținute prin frauda beneficiarului, fără culpa administrației.

În doctrina tradițională[14] au fost identificate două situații: prima, în care un contract civil se încheie pe baza unui act administrativ prealabil între două persoane de drept privat sau între o astfel de persoană și o instituție publică și a doua, în care contracte civile sunt încheiate pe baza actelor administrative prealabile încheiate între persoane de drept public.

În ceea ce privește prima situație, contractul se reziliază numai pe cale judecătorească, actul administrativ păstrându-și caracterul de irevocabilitate. În anumite cazuri, acestor contracte civile li se poate aplica un regim de drept public pentru că ele nu reprezintă altceva decât instrumente juridice de realizare a atribuțiilor organelor administrației publice de la care provin respectivele acte administrative pe care se grefează contractele.[15]

În schimb, în cea de-a doua ipoteză, revocarea actelor este posibilă numai dacă autoritățile administrației publice, autoritatea administrativă și instituția publică nu se află în subordinea aceleiași autorități administrative ierarhic superioare.

Pe de altă parte, în sens general, contractele civile iau naștere prin acortul de voință al părtilor, așa încât nu este în spiritul dreptului privat ca o manifestare unilaterală de voință a organului emitent al actului administrativ să poată interveni în ceea ce privește încetarea efectelor contractului.

Astfel, actul administrativ individual care condiționează nașterea unor raporturi juridice civile lato sensu poate fi revocat până în momentul încheierii contractului civil. La originile acestei interpretări de factură civilistă (T. Ionașcu) stau situațiile juridice ale actelor care au dat naștere la contracte civile și problema imixtiunii raporturilor juridice de drept civil în sfera administrativă.

În această ordine de idei, potrivit art. 1, alin. (6), teza I, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. Această excepție de la principiul revocabilității actelor administrative se bucură, chiar și înaintea instituirii textului legal, de o largă recunoaștere jurisprudențială.[16]

Totuși, reglementarea de față prezintă neajunsuri legate de insuficienta precizie a textului. Se pune problema de a ști când un act administrativ intră în circuitul civil și produce efecte juridice, iar acest moment nu trebuie interpretat strict, prin a privi doar la momentul publicării și al comunicării acestor acte[17]. În acest caz, consecința ar fi că actul administrativ nu ar mai fi în principiu revocabil, ci numai în intervalul cuprins între momentul emiterii și momentul publicării sau comunicării sale.

În realitate, dreptul de revocare se stinge numai în momentul în care, pe baza actului administrativ respectiv, s-au născut anumite raporturi juridice civile.[18] Chiar astfel interpretat, textul legal nu soluționează problema întinderii dreptului de revocare, lăsând în urmă un dezechilibru între principiul legalității și cel al stabilității situațiilor juridice, în favoarea celui din urmă.

Mai mult, la baza interpretării art. 1, alin. (6) din Legea nr. 554/2004 trebuie să stea ideea că, în dreptul administrativ, spre deosebire de dreptul civil, nu operează distincția între nulități fundamentată pe natura interesului pe care îl protejează instituția publică, astfel că raporturile de drept public implică imposibilitatea confirmării nulității.[19]

Cu toate acestea, excepția de la excepție privește actele administrative individuale pe baza cărora s-au încheiat contracte de drept civil sau de dreptul muncii și care sunt, totuși, irevocabile. Această opinie[20] salvează însăși rațiunea de a fi a organului administrației publice și procesul de aplicare a legii, pentru că raporturile de drept administrativ reprezintă mijlocul de realizare a dreptului civil.

Așa fiind, actele administrative trebuie să fie revocabile, întrucât sunt emise în scopul declanșării altor raporturi juridice, necesare procesului complex de transpunere în practică a sarcinii organului administrativ. Prioritatea interesului public asupra exigenței siguranței persoanelor particulare și a circuitului economic implică recunoașterea drepturilor particularilor de a ataca necondiționat în conteciosul administrativ actele de revocare, soluție care se atașează teoriei conform căreia contractele în cauză sunt prin esența lor, administrative. În aceste cazuri, actele administrative și cele contractuale formează o unitate dialectică, iar orice modificări ce privesc legalitatea și oportunitatea lor se răsfrâng asupra contractului civil.

În ceea ce privește actele administrative emise în baza unui contract prealabil, adică a celor emise ca urmare a existenței unor contracte civile sau administrative, regimul juridic administrativ este pus la dispoziția părților din contract, iar efectele sale le urmează pe cele ale contractului. Astfel, actul nu reprezintă altceva decât un instrument juridic necesar exclusiv pentru executarea contractului civil, iar revocarea sa înseamnă rezilierea contractului.

În acest sens, actul administrativ nu se desființează în mod autonom, ci numai odată cu contractul, pe căile prevăzute de lege în acest scop. Excepția de la principiul revocabilității actelor administrative se întemeiază pe faptul că între aceste căi prevăzute de lege nu se numără și revocarea din partea organului administrației de stat care a dat-o.[21]

Actele administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilității (actele administrative care au dat naștere unui drept subiectiv garantat de lege prin stabilitate) sunt irevocabile numai în ceea ce privește drepturile subiective civile, nu și cele care privesc sfera raporturilor juridice administrative. Legea a înțeles să deroge de la principiul revocabilității actelor administrative în cazul primei categorii de drepturi din rațiuni ce țin de echitate, acestea presupunând angajarea beneficiarilor la cheltuieli semnificative.

Ar fi inechitabil ca organul administrativ să revoce actul după efectuarea unor asemenea cheltuieli și ar fi totodată contrar intereselor economice ale statului.[22]  Cu alte cuvinte, caracterul irevocabil al acestui tip de acte este reprezentat prin necesitatea de a proteja încrederea în stabilitatea situației astfel create.[23]

Această categorie de acte exceptate de la principiul revocabilității o anticipează pe cea a actelor administrative declarate irevocabile printr-o dispoziție a legii. În acest sens, se observă că sfera actelor administrative care creează drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilității este umbrită în totalitate de sfera, mai largă, a actelor irevocabile. Cu alte cuvinte, operația de stabilire a caracterului irevocabil al actului este esențială, la fel cum este și interpretarea legii pe care se întemeiază respectivul act (ratio legis).

Actele realizate (executate) material sunt exceptate de la principiul revocabilității prin raportare la categoriile analizate anterior. În această categorie intră actele administrative individuale ce se realizează material printr-o operațiune determinată (cele care dau naștere unor drepturi subiective ce nu sunt protejate special), nu și cele care se realizează prin acțiuni sau inacțiuni cu caracter de continuitate (revocabile prin prisma activității continue și successive pe care o desfășoară beneficiarul). Revocarea actelor care aparțin acestei categorii este lipsită de rațiune prin prisma faptului că restabilirea situației anterioare în cazul lor ar fi o pură ficțiune juridică. Altfel spus, desființarea acestor acte nu mai poate șterge efectele materiale deja produse.

Totuși, dacă revocarea actelor se produce, persoana vătămată are deschisă atât calea contenciosului administrativ, dacă apreciază că respectiva recovare este ilegală, cât și calea unei acțiuni prin care solicită despăgubiri în temeiul dreptului comun, dacă se apreciază că revocarea actului nu este oportună. Astfel, se poate antrena răspunderea patrimonială a administrației publice, pentru revocarea abuzivă a respectivelor acte.

În fine, toate categoriile trebuie deosebite de dreptul organului administrativ de a reveni și modifica actul care a fost emis cu încălcarea unei dispoziții imperative a legii. Este vorba de actele administrative emise cu depășirea limitelor competenței autorității administrative, limite prevăzute în norme de strictă interpretare și aplicare. Acest drept al autorității administrative de a reintra în legalitate este justificat, dat fiind faptul că actul administrativ este lovit de nulitate; prin urmare, nule sunt și actele civile încheiate pe baza sa.

În aceeași notă, sunt considerate revocabile toate acele acte administrative care au fost obținute prin manevre dolosive sau frauduloase, indiferent dacă ar fi incidența, ori nu, vreo excepție de la principiul revocabilității actelor administrative.[24]

Irevocabilitatea actelor administrative nu mai poate fi invocată în prezența unor acte inexistente sau a unora care nu s-au bucurat niciodată de aparențe de legalitate.[25]

Bibliografie

Tratate, cursuri, monografii

1. Vedinas, Drept administrativ, ed. a VIII-a, revazuta si actualizata, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2014;
2. Ionescu, Drept administrativ, E.D.P., Bucuresti, 1970;
3. Draganu, Actele de drept administrative, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1959;
4. Iovanas, Dreptul administrativ si elemente ale stiintei administratiei, Ed. Didactica si pedagogica, Bucuresti, 1977;
5. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. a III-a, volumul II, Ed. All Beck, 2002;
6. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ roman. Geneza si explicatii, Ed. Roata, Bucuresti, 2004;
7. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005;
8. C. Dragos, Legea contenciosului administrativ: comentarii si explicatii, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005;
9. M. Fodor, Drept administrativ, Ed. Albastra, Cluj-Napoca, 2008;
10. N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004.

Articole de specialitate

1. Giurgiu, Cateva consideratii referitoare la actiunea introdusa de autoritatea publica emitenta a actului administrative, in temeiul dispozitiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrative nr. 554/2004, in Curierul Judiciar nr. 3/2007;
2. -S. Sararu, Actiunea in contencios administrativ in cazul contractelor administrative, in Pandectele Romane nr. 9 din data de 30 octombrie 2008;
3. Scutea, M. Popa, Unele controverse doctrinaire privind legea contenciosului administrative la un an de la intrarea sa in vigoare, RDP nr. 1/2006;
4. Puie, Jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie, in Pandectele Romane nr. 7/2007, Partea I.

Jurisprudenta

1. Decizia nr. 106/CA/2010 din 18 februarie 2010 a Curtii de Apel Constanta, Sectia Comerciala;
2. Decizia nr. 390/CA/2012 a Curtii de Apel Oradea, Sectia Contencios Administrativ si Fiscal;
3. Decizia nr. 1863 din 1 iunie 2009 a Curtii de Apel Cluj, Sectia Comerciala; Sectia Contencios Administrativ si Fiscal;
4. Decizia nr. 2348 din 8 mai 2009 a Curtii de Apel Craiova, Sectia Contencios Administrativ si Fiscal;
5. Decizia nr. 1863 din 1 iunie 2009 a Curtii de Apel Cluj, Sectia Comerciala; Sectia Contencios Administrativ si Fiscal;
6. Jurispudenta Curtii Supreme de Justitie: decizia nr. 77 din 8 august 1991; decizia nr. 41 din 20 aprilie 1992; decizia nr. 113 din 13 februarie 1995; decizia nr. 2800 din 1 octombrie 2002; decizia nr. 300 din 27 martie 1995;
7. Hotararea nr. 472/CA/2011 din 9 martie 2011 a Tribunalului Bihor.

[1] V. Vedinas, Drept administrativ, ed. a VIII-a, revazuta si actualizata, Ed. Universul Juridic, 2014, p. 122-126.

[2] L. Giurgiu, Cateva consideratii referitoare la actiunea introdusa de autoritatea publica emitenta a actului administrative, in temeiul dispozitiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrative nr. 554/2004, in Curierul Judiciar nr. 3/2007, pp. 62-67.

[3] Decizia nr. 106/CA/2010 din 18 februarie 2010 a Curtii de Apel Constanta, Sectia Comerciala.

[4] Asteptarea beneficiarului trebuie sa fie legitima, in opozitie cu un eventual caracter discretionar a acesteia, care intra, prin interpretarea acestui text legal, in sfera abuzului de drept.

[5] Decizia nr. 390/CA/2012 a Curtii de Apel Oradea, Sectia Contencios Administrativ si Fiscal.

[6] Decizia nr. 1863 din 1 iunie 2009 a Curtii de Apel Cluj, Sectia Comerciala; Sectia Contencios Administrativ si Fiscal.

[7] Toate exceptiile de la principiul revocabilitatii privesc numai actele administrative individuale, deoarece actele administrative normative sunt intotdeauna si oricand revocabile.

[8] R. Ionescu, Drept administrativ, E.D.P., Bucuresti, 1970, p. 252 si urm. Autorul distinge intre actele administrative jurisdictionale si actele care au dat nastere unor drepturi subiective garantate prin actiune in fata instatelor judecatoresti.

[9] T. Draganu, Actele de drept administrative, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1959, p. 182 si urm. Se analizeaza patru categorii de exceptii de la principiul revocabilitatii actelor administrative, adaugand actele in baza carora a luat nastere un raport contractual (cu conditia sa nu emane de la un organ administrative caruia ambele parti contractante i-ar fi subordinate in ierarhia administrative) si actele care, fara a fi constituit baza unui raport contractual, au dat nastere unui drept subiectiv (garantat de o norma de drept in vigoare).

[10] I. Iovanas, Dreptul administrativ si elemente ale stiintei administratiei, Ed. Didactica si pedagogica, Bucuresti, 1977, p. 210-211. Autorul noveaza prin formularea categoriilor actelor pe baza carora s-au consumat raporturi juridice civile de munca sau procesuale si a celor de sactionare.

[11] Decizia nr. 2348 din 8 mai 2009 a Curtii de Apel Craiova, Sectia Contencios Administrativ si Fiscal.

[12] C.-S. Sararu, Actiunea in contencios administrativ in cazul contractelor administrative, in Pandectele Romane nr. 9 din data de 30 octombrie 2008.

[13] Decizia nr. 1863 din 1 iunie 2009 a Curtii de Apel Cluj, Sectia Comerciala; Sectia Contencios Administrativ si Fiscal.

[14] T. Draganu, op.cit. , p. 217.

[15] A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. a III-a, volumul II, Ed. All Beck, 2002, p. 86.

[16] A se vedea, in acest sens, din jurispudenta Curtii Supreme de Justitie, decizia nr. 77 din 8 august 1991; decizia nr. 41 din 20 aprilie 1992; decizia nr. 113 din 13 februarie 1995; decizia nr. 2800 din 1 octombrie 2002; decizia nr. 300 din 27 martie 1995.

[17] D.C. Dragos, Legea contenciosului administrativ: comentarii si explicatii, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005, p. 51.

[18] N. Scutea, M. Popa, Unele controverse doctrinaire privind legea contenciosului administrative la un an de la intrarea sa in vigoare, RDP nr. 1/2006, p. 69; A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ roman. Geneza si explicatii, Ed. Roata, Bucuresti, 2004, p. 272-273; D. C. Dragos, op. cit., p. 52-53.

[19] O. Puie, Jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie, in Pandectele Romane nr. 7/2007, Partea I.

[20] A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005, p. 88.

[21] T. Draganu, op. cit, p. 219.

[22] I. Iovanas, op. cit., p. 255.

[23] Hotararea nr. 472/CA/2011 din 9 martie 2011 a Tribunalului Bihor.

[24] E. M. Fodor, Drept administrativ, Ed. Albastra, Cluj-Napoca, 2008, p. 220.

[25] R. N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 330.