Comisia de la Veneția – COMISIA EUROPEANĂ PENTRU DEMOCRAȚIE PRIN DREPT

Această lucrare are menirea de a explica rolul Comisiei de la Veneția în viața statelor și totodată de a elucida numeroasele confuzii apărute odată cu avizele și documentele eliberate de către această instituție. Vom analiza instituția în sine, rolul și obiectivele acesteia, urmând a defini noțiunile de ,,stat de drept’’ și ,,referendum’’, întrucât acestea s-au bucurat de o atenție sporită din partea Comisiei de la Veneția, și vom face o paralelă între opiniile acesteia și ceea ce se întamplă, în fapt, în România.

INTRODUCERE

            Comisia de la Veneția

            Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept („Comisia de la Veneția”) este organul consultativ al Consiliului Europei în aspecte de ordin constituțional.

            Comisia de la Veneția are un rol consultativ, ea furnizeaza consultanță juridică statelor membre. Comisia nu încearcă să își impună soluțiile, ci dă avize. Astfel, statele pot încerca să le pună în aplicare, însă nu au această obligație.

            Obiectivele urmărite de Comisia de la Veneția sunt:

            – consolidarea înțelegerii sistemelor juridice ale statelor participante, în special în vederea apropierii între aceste sisteme;

             – promovarea statului de drept și a democrației;

             – examinarea problemelor ridicate de funcționarea instituțiilor democratice, precum și consolidarea și dezvoltarea lor.

            Comisia de la Veneția contribuie și la asigurarea difuzării și consolidării unui patrimoniu constituțional comun, jucând un rol unic în gestionarea conflictelor, și furnizează un „ajutor constituțional de urgență” statelor în tranziție.

            Comisia de la Veneția activează în trei domenii: instituții democratice și drepturi fundamentale, justiție constituțională și justiție ordinară, alegeri, referendumuri și partide politice.

            Comisia numără în prezent 60 de membri şi este recunoscută pe plan internaţional drept o instanţă de reflectare independentă. Comisia contribuie, în egală măsură, la diseminarea şi dezvoltarea patrimoniului constituţional comun, jucând un rol unic în acordarea promptă a unor soluţii constituţionale pentru statele în tranziţie, conform standardelor şi bunelor practici în domeniu.

            Statul de drept

            Noțiunea statului de drept a cunoscut de-a lungul timpului o perspectivă largă asupra fenomenului de acaparare a puterii, putere ce trebuie exercitată în limitele și în spiritul legii.

            Statul de drept presupune atât construirea unei ordini juridice ierarhizate, cât și o garantare a libertății individului prin normele juridice. Or, această garanție este în mod pregnant evidentă, din art. 1 alin. (3) din Constituția României:

            ,,România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate.’’

            Legiuitorul constituant a acordat, astfel, locul principal demnității umane, ce este inviolabilă în raporturile dintre indivizi sau dintre stat și individ. Demnitatea trebuie respectată și protejată, deoarece ea însăși constituie baza propriu-zisă a drepturilor fundamentale.

            Statul de drept este fundamentul tuturor valorilor pe care se bazează UE, cum ar fi toleranța, justiția, solidaritatea și combaterea discriminării, ce au întâietate în toate statele membre ale Uniunii. Respectarea valorilor este o condiție indispensabilă pentru asigurarea stabilității, ordinii și echilibrului puterilor în stat.

            De asemenea statul de drept promovează încrederea în instituțiile publice ale statului, inclusiv în sistemul de justiție și consolidează relația dintre stat și cetățeni. Relevantă în acest sens este ideea de legalitate pe baza căreia se creează încrederea și respectul reciproc între oameni. Această idee este exprimată în zilele noastre prin formula stat de drept.

            Statul de drept înglobează, printre altele, următoarele principii:

1.  Principiul legalității care presupune ca cele trei puteri ale statului, precum și autoritățile care le exercită să aibă o consacrare normativă, adică să fie reglementate de lege. Conform acestui principiu nici Parlamentul și nici Guvernul nu au puteri arbitrare, ci puteri care derivă din lege.
2.  Principiul separației puterilor ce a avut un rol decisiv asupra democrației liberale, întrucât scopul statului este tocmai apărarea „ binelui comun”.
3.  Principiul supremației constituției ce exprimă poziția superioară a constituției față de toate celelalte acte normative, coroborat cu egalitatea în drepturi. „Nimeni nu este mai presus de lege”, nici măcar autoritățile statului.

          Comisia de la Veneția în privința statului de drept

          Apropierea dintre Comisia de la Veneția și Uniunea Europeană s-a produs prin exprimarea unor atașamente comune față de principiile democratice- drepturile omului și libertățile fundamentale, libertatea politică și statul de drept.

            Comisia de la Veneția definește sensul de bază al statului de drept ca o valoare comună a UE, în conformitate cu art.2 din Tratatul privind Uniunea Europeană.

            Comisia activează în trei domenii, printre care domeniul alegerilor, referendumurilor și partidelor politice. Dreptul de a alege și dreptul de a fi ales intră în sfera drepturilor politice pe care cetățenii unui stat le exercită în virtutea suveranității pe care o dețin, prin puterea de decizie asupra principalelor schimbări ale națiunii. Or suveranitatea, libera exprimare și respectul pentru drepturile și libertățile fundamentale sunt fundamentele statului de drept.

            Controlul jurisdicțional al actelor Parlamentelui este o componentă esențială a statului de drept, în lipsa căruia s-ar produce o transformare a majorității parlamentare în judecător al propriilor acte, ceea ce echivalează cu o depășire a atribuțiilor Parlamentului, cu care poporul nu l-a învestit în momentul exercitării suveranității sale. Comisia de la Veneția susține că minoritatea parlamentară nu are cui să solicite ajutor în cazul în care normele generale sunt încălcate. În acest caz nu este numai o problemă ce ține de statul de drept, ci și una de drepturile omului, fiind vorba despre dreptul de vot.

            Controlul constituționalității legilor a apărut din necesitatea pacificării vieții politice și autentificarea schimbărilor, alternanțelor politice, reprezentând atât rezultatul unor realități statale și juridice, cât și garanția principiilor constituționale.

            Atât opinia Comisiei de la Veneția, cât și argumentele Curții Constituționale în favoarea controlului de constituționalitate sunt pertinente în consolidarea statului de drept și a democrației, întrucât ierarhia actelor actelor normative emise de Puterea Legislativă este impusă de principiul supremației constituției.

          Referendumul

            ,,Referendumul reprezintă  o modalitate de consultare a întregului popor cu privire la diverse probleme ale țării, de interes general și de exercitare de către popor a suveranității statale. Această cale de consultare a poporului este, în fapt, o reminiscență a democrației directe în care cetățenii au posibilitatea de a se exprima direct și de a contribui la luarea deciziilor majore ale statului.’’ (Ș. Deaconu)

            Reprezentând o modalitate de exprimare a suveranității naționale, suveranitate ce aparține, conform Constituției, poporului român, referendumul este consacrat în legea fundamentală și în legi speciale. Astfel, Constituția României prevede, la art. 90, art. 95 și art. 151 cele două tipuri de referendumuri introduse de către puterea constituantă: referendumul facultativ/consultativ și referendumul obligatoriu.

            Cele două tipuri se diferențiază prin obligativitatea impusă de lege a organizării lor și prin efectele juridice pe care acestea le produc.

            Prin urmare, referendumul facultativ/consultativ este modalitatea prin care Președintele României consultă poporul cu privire la probleme de interes național, decizia organizării acestui referendum aparținând exclusiv șefului statului. Efectele juridice pe care acest tip de referendum le provoacă nu sunt directe, ci (după cum relevă și denumirea acestuia) doar indica preferințele electoratului în privința problematicii ce face obiectul referendumului.

            În ceea ce privește referendumul obligatoriu, în baza art. 95 și art. 151 din Constituție, înțelegem că organizarea acestuia este obligatore pentru cei responsabili, referendumul obligatoriu beneficiind de efecte juridice ipso jure.

            LINIILE DIRECTOARE ALE COMISIEI ÎN PRIVINȚA REFERENDUMULUI

            O dată cu extinderea democraţiei pe continentul european, atât alegerile pluraliste, cât şi recurgerea la referendum au devenit tot mai frecvente.

            Având în vedere importanța acestei proceduri, care reprezintă o garanție a democrației într-un stat de drept, Comisia de la Veneția a adoptat, în cadrul celei de-a 18-a reuniuni din 12 octombrie 2006, ,,Liniile directoare cu privire la organizarea referendumului’’.

            Vom prezenta, așadar, directivele Comisiei de la Veneția, verificând în același timp și dacă România este în acord cu acestea.

            În prima parte a documentului, Comisia stabilește principalele trăsături ale votului în cadrul acestor tipuri de consultare directă a poporului.

            Se decide faptul că regula o reprezintă votul universal, ceea ce presupune ca toți cetățenii să aibă drept de vot. Cu toate acestea, adunarea indică și anumite excepții de la principiul votului universal, cum ar fi: vârsta minimă, cetățenia, rezidența sau pierderea dreptului de vot.

            Considerăm că aceste exceptii sunt universal acceptate și integrate în cadrul organizării alegerilor electorale sau referendumurilor de către statele cu un regim democratic, deci și de către Romania, unde pentru votare: vârsta minimă este de 18 ani, cetățenia română este obligatorie (cu mențiunea că este acceptată de către legiuitor si dubla cetățenie), rezidența nu reprezintă o condiție, cetățenii români aflați în străinătate având deplin drept de vot în secții special amenajate, iar pierderea dreptului de vot apare ca o consecință a lipsei discernământului, în cazul alienaților mintali, sau a unei condamnări judecătorești ce presupune pierderea drepturilor electorale, în cazul celor ,,nedemni’’).

            Prin urmare, principiul universalității votului nu este aplicat în mod absolut, întrucât acesta presupune unele restrângeri, expres prevăzute în Constituție.

            În ceea ce privește listele electorale, Comisia a hotărât că este imperativă îndeplinirea  anumitor condiții  pentru fiabilitatea acestora, cum ar fi: permanența listelor, actualizarea regulată, anuală a acestora, întocmirea listelor suplimentare pentru cetățenii din străinătate, precum și faptul că listele electorale trebuie să aibă caracter public. Aceste condiții au fost ratificate și introduse în cadrul legal al statului român.

            În continuarea documentului, această adunare stabilește următoarele trăsături principale ale votului în cadrul referendumului: votul trebuie să fie egal, liber exprimat și secret.

            Egalitatea votului presupune ca fiecare cetățean să beneficieze de un număr egal de voturi (fie că vorbim de un singur vot, fie că vorbim de sisteme care prevăd o multitudine de voturi pentru fiecare cetatean), voturi ce au  valoare  egală pentru toți alegătorii. De asemenea, egalitatea votului presupune și egalitatea de șanse în ceea ce îi privește pe partizanii și adversarii propunerii. Această egalitate este exprimată prin: campania pentru referendum; acoperirea de către mass-media, în special cele publice; finanţarea din fonduri publice a campaniei şi a actorilor săi; afişajul şi publicitatea; dreptul la demonstraţii pe căile publice.

            Votul liber se reflectă, în principiu, în libera formare a voinței electoratului. Pentru a nu influența în mod radical această voință, pe întreaga perioadă a desfășurării referendumului, autoritățile administrației publice trebuie să își respecte obligația de neutralitate, obligație ce constituie tocmai un element de asigurare a liberei formări a voinței alegătorilor.

            Cu toate acestea, autorităților publice nu le-ar fi interzis să își exprime opiniile în favoarea sau în defavoarea propunerii supuse referendumului, dar le este interzisă campania excesivă și unilaterală. Acestea trebuie să furnizeze o informare obiectivă, iar această informare obiectiva se realizeaza prin punerea la dispoziția alegătorilor a textului supus referendumului, alături de un raport explicativ al acestuia cu suficient timp înainte de data referendumului, pentru ca votanții să poată cugeta asupra problemei. Este necesar ca aceste informații să fie puse la dispoziția cetățenilor în toate limbile oficiale și în limbile minorităților naționale.

            De asemenea, libera exprimare a voinței electoratului presupune că procedura de votare trebuie să poata fi usor ințeleasă de cetățeni.

            În opinia Comisiei, secretul votului reprezintă nu numai un drept, ci şi o obligaţie pentru alegători, iar aceasta trebuie sancţionată cu nulitatea buletinelor al căror conţinut a fost divulgat. Totodata, votul trebuie să fie individual. Votul “de familie”, ca şi orice altă formă de control al votului unui alegător de către un alt alegător trebuie interzise. Pentru protejarea secretului votului, publicarea listei cu persoanele care și-au exercitat acest drept nu trebuie dată publicității.

            În România, aceste caractere ale votului sunt pe deplin respectate și implementate în conștiința electoratului și a autorităților publice.

            În cea de-a doua parte a documentului, Comisia indică condițiile de implementare a principiilor enumerate anterior.

            În această parte, Comisia stabilește faptul că ,,referendumurile democratice nu sunt posibile decât în condiţiile respectării drepturilor omului, în special a libertăţii de exprimare şi a libertăţii presei, a liberei circulaţii în interiorul ţării, precum şi a libertăţii de întrunire şi de asociere în scopuri politice, inclusiv prin libertatea de înfiinţare a partidelor politice’’ și că ,, restrângerea acestor libertăţi trebuie să aibă o bază legală, să fie în interesul public şi să respecte principiul proporţionalităţii.’’.

            De asemenea, se prevede că regulile în materie referendară trebuie să aibă cel puţin rang de lege, iar aspectele fundamentale în materia dreptului referendar nu trebuie să poată fi modificate cel puţin un an înainte de referendum, sau trebuie reglementate de Constituţie ori la un nivel superior legii ordinare. Regulile fundamentale sunt, în special, cele ce privesc: componenţa comisiilor electorale sau a altui organism însărcinat cu organizarea referendumului; dreptul de vot şi listele electorale;  validitatea în sens formal şi material a textului supus referendumului;  efectele referendumului (sub rezerva regulilor de detaliu); participarea partizanilor şi adversarilor propunerii la emisiunile mass-media publice.

            Se specifică anumite garanții procedurale, ca: organizarea referendumului de către un organ impartial, observarea referendumului, existenţa unui sistem de recurs efectiv și finanțarea.

             În ceea ce privește organizarea referendumului de către un organ imparțial, Comisia menționează că ,,în lipsa unei tradiţii de lungă durată referitor la imparţialitatea administraţiei publice în materie electorală, trebuie înfiinţate comisii independente şi imparţiale la toate nivelurile, de la nivel naţional la nivelul secţiilor de votare. In Romania, referendumul este organizat de catre guvern.’’

            Pentru observarea referendumului, Comisia hotărăște ca atât observatorilor naţionali, cât şi celor internaţionali trebuie să li se acorde posibilitate cât mai largă de a participa la observarea referendumului.

            Pentru corectitudinea deplină a referendumului, se stabilește faptul că instanţa de soluţionare a contestaţiilor în materie de referendum va fi ori comisia electorală, ori o instanţă judecătorească. În orice caz, trebuie să existe un recurs judiciar în ultimă instanţă.

            În ceea ce privește finanțarea: regulile generale referitoare la finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale trebuie să se aplice atât în privinţa finanţării din fonduri publice, cât şi din resurse private. Trebuie interzisă, însă, utilizarea fondurilor publice de către autorităţi în scopuri de campanie.

            In ultima parte a documentului, se stabilesc anumite reguli specifice ale referendumurilor.

            O primă regulă este preeminența dreptului. Recurgerea la un referendum implică în mod necesar respectarea ordinii juridice în ansamblu, cu deosebire a regulilor procedurale. În mod special, un referendum nu poate fi organizat dacă nu este prevăzut de Constituţie sau de o lege conformă Constituţiei, de exemplu dacă textul supus referendumului ţine de competenţa exclusivă a Parlamentului.

            O a doua regulă este validitatea în sens formal a textelor supuse referendumului, iar chestiunile care fac obiectul acestei validități sunt unitatea de formă, unitatea ierarhică și cea de conținut.

            Pentru unitatea de formă, Comisia prevede că ,,o aceeaşi întrebare nu trebuie să combine o propunere de amendament redactată în termeni specifici cu o propunere formulată generic sau cu o chestiune de principiu’’.

            Pentru a exista o unitate ierarhică, este de dorit ca o aceeaşi întrebare să nu se refere concomitent la norme juridice de rang diferit în ierarhia normativă.

            În cele din urmă, pentru unitatea de conținut, exceptând revizuirea totală a unui text (Constituţie, lege), trebuie să existe un raport intrinsec între diferitele părţi ale fiecărei chestiuni supuse la vot, astfel încât să se garanteze libertatea de vot a alegătorului, care nu trebuie chemat să accepte sau să respingă în bloc dispoziţii fără legătură între ele; revizuirea simultană a mai multor capitole dintr-un text este echivalentă cu o revizuire totală.

            În ceea ce privește validitatea în sens material, textele supuse referendumului trebuie să respecte ansamblul legislaţiei de rang superior (principiul ierarhiei normative). Ele nu trebuie să contravină dreptului internaţional sau principiilor statutare ale Consiliului Europei (democraţia, drepturile omului şi preeminenţa dreptului – statul de drept). Un text ce contravine acestor cerinte nu poate fi supus unui vot popular.

            Se stabilesc în continuare reguli cu privire la: referendumul organizat la cererea unui segment al electoratului şi în baza iniţiativelor populare (acolo unde acestea sunt prevăzute de Constituţie); paralelismul de proceduri şi norme care guvernează referendumul; avizul Parlamentului și cvorum.

            În privința cvorumului, Comisia de la Veneția nu recomandă un prag de participare, întrucât îi asimilează pe cei care se abțin cu partizanii votului negativ.

            În opinia noastră, este greșit să-i asimilezi pe cei care se abțin cu segmentul electoratului care votează negativ. Considerăm că pentru corectitudinea deplina a referendumului, absența în procentaje foarte mari trebuie interpretată ca o lipsă de interes a poporului în problema supusă votului.

            De asemenea, Comisia nu recomandă un cvorum de aprobare (acceptarea de către un procentaj minimal din numărul alegătorilor înscrişi), întrucât riscă să creeze o situaţie politică dificilă în cazul când proiectul este adoptat cu o majoritate simplă, inferioară însă cvorumului (pragului) necesar. 

            Rezultatele referendumurilor nevalidate din istoria postdecembristă a României se datorează neatingerii pragului de participare sau pragului de aprobare a acestora.

            În încheierea documentului se regăsesc efectele referendumului. În privința acestora Comisia a statuat faptul că ele trebuie să fie precizate expres în Constituție sau prin lege, indiferent de caracterul lor decizional sau obligatoriu. Este, însă, preferabil, ca un referendum asupra chestiunilor de principiu sau altor propuneri formulate generic să aibă caracter consultativ. Dacă are însă caracter decizional, trebuie să existe norme care să prevadă în mod expres procedura ulterioară.

            ÎNCHEIERE