Repere jurisprudenţiale privind controlul de constituţionalitate în materia statutului constituţional al deputaţilor şi senatorilor
Parlamentul a apărut ca o instituţie politică şi juridică formată din unul sau mai multe corpuri, adunări sau camere, fiecare alcătuită dintr-un număr de membri, dispunând într-o măsură mai mare sau mai mică, de putere de decizie[1]. În România, Parlamentul este un organ de stat reprezentativ, al cărui funcţie principală în sistemul de separaţie a puterilor constă în exercitarea puterii legislative.
Articol redactat de Manolache I. Maria-Manuela, studentă în anul 4 la Facultatea de Drept a Universității București, grupa 409, seria a II-a, IF.
Principiile parlamentarismului
1.Principiul suveranităţii naţionale
Conform acestui principiu, Parlamentul reprezintă poporul, iar parlamentarii sunt reprezentanţii săi. Ei nu pot delega prerogativele lor altor instituţii sau unor funcţionari publici aşa cum arată şi principiul de drept roman “delegate potestas non delegatur”. Niciun grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu sau în interes propriu. Astfel, principiul suveranităţii naţionale presupune exercitarea întregii suveranităţii de către popor şi în interesul general.
2.Principiul autonomiei Parlamentului
Acest principiu garantează forumului legislative plenitudinea de acţiune şi decizie în orice domeniu de competenţă ce îi este atribuit. Principiul autonomiei presupune adoptarea regulilor după care se organizează şi funcţioneză Parlamentul, controlul pe care îl exercită asupra instituţiilor statului şi răspunderea sa doar în faţa electoratului, cu ocazia alegerilor parlamentare. De asemenea, Parlamentul decide asupra punerii sau nu sub acuzare a unui membru al său, prin ridicarea imunităţii parlamentare. Tot Parlamentul este cel care decide cu privire la validarea sau anularea alegerii parlamentarilor, este cel care îşi stabileşte bugetul propriu sau care îşi stabileşte organele de conducere.
Autonomia statutului deputaţilor şi senatorilor presupune, pe de o parte, adoptarea nomelor privind statutul deputaţilor şi senatorilor care se face prin lege organică, iar pe de altă parte, vizează şi procedurile de validare sau anularea alegerii parlamentarilor prin intermediul procedurii de validare de către comisiile parlamentare.
3. Principiul reprezentativităţii
Parlamentul nu reprezintă doar o parte din suveranitatea naţiunii, ci însăşi această suveranitate, de unde rezultă principiul reprezentativităţii parlamentarilor, independent de care ei se bucură pentru a-şi putea înfăptui mandatul în condiţii optime fiind o garanţie a îndeplinirii atribuţiilor lor. Reprezentativitatea derivă din modul de desemnare a parlamentarilor. Votul universal, direct, egal, secret şi liber exprimat întăreşte şi mai mult reprezentativitatea de care trebuie să se bucure un parlamentar şi implicit Parlamentul în ansamblul său.
Statutul deputaţilor şi senatorilor
Membrii Parlamentului poartă, de regulă, denumirea de deputaţi şi senatori. Aceste denumiri, consacrate de sistemele constituţionale, sunt corelate cu dnumirea Camerelor Parlamentului.
Mandatul reprezentativ – art. 69 din Constituţia României
(1) În exercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului.
(2) Orice mandat imperativ este nul.
Parlamentarii au posibilitatea de a trece de la un grup parlamentar la altul, de a se afilia la un grup parlamentar sau de a constitui un grup format din parlamentari independenţi. Prin Decizia nr. 196 din 28 aprilie 2004, Curtea a constatat neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 16 alin. (4) din Regulamentul Senatului, potivit cărora “Senatorii aleşi ca independenţi sau deveniţi independenţi prin părăsirea grupurilor parlamentare nu se pot asocia între ei pentru constituirea unui grup parlamentar”, deoarece “interzic trecerea de la un grup parlamentar la altul, opresc afilierea la un alt grup parlamentar şi interzic constituirea unui grup parlamentar format din senatori independenţi”.
Prin Decizia nr. 317 din 13 aprilie 2006, Curtea Constituţională a examinat, printre altele, şi dispoziţiile art. 16 alin. (2) din noul Regulament al Senatului, aprobat prin Hotărârea nr. 28 din 24 octombrie 2005. Astfel, Curtea a constatat că sesizarea în privinţa acestor prevederi este neîntemeiată, întrucât “aparenta neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 16 alin. (2) din Regulament este înlăturată prin precizările de la alin. (5) şi (6) ale aceluiaşi articol, care permit afilierea la alte grupuri parlamentare şi constituirea de grupuri mixte, inclusiv grupuri pentru senatori independenţi”.
Mandatul deputaţilor şi al senatorilor – art. 70 din Constituţia României
(1) Deputaţii şi senatorii intră în exerciţiul mandatului la data întrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub condiţia validării alegerii şi a depunerii jurământului. Jurământul se stabileşte prin lege organică.
(2) Calitatea de deputat sau de senator încetează la data întrunirii legale a Camerelor nou alese sau în caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate ori de deces.
Deputaţii şi senatorii îşi încep mandatul la data întrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub condiţia validării alegerii şi a depunerii jurământului de credinţă. Calitatea lor încetează la data întrunirii legale a Camerelor nou alese sau în caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate sau de deces, la data intervenirii acestor situaţii. Nimeni nu poate fi în acelaşi timp deputat şi senator. Calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu orice altă funcţie publică de autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului.
În realizarea mandatului lor, parlamentarii au o serie de drepturi şi obligaţii stabilite prin Constituţie şi prin Regulamentele de organizare şi funcţionare a Camerelor Parlamentului. Aceste drepturi şi îndatoriri sunt clasificate astfel[2]:
- în raport de conţinutul lor: drepturi şi îndatoriri care privesc organizarea internă a Parlamentului şi care le revin în cadrul raportului de reprezentare şi a responsabilităţilor faţă de alegători
- în funcţie de timpul în care pot fi exercitate: drepturi şi îndatoriri pe care parlamentarii le exercită în timpul şedinţelor şi pe care le exercită între şedinţe
- în funcţie de actul normativ în care aceste drepturi şi obligaţii sunt înscrise: drepturi şi îndatoriri prevăzute de Constituţie şi cele prevăzute de legi şi alte acte normative.
Având în vedere faptul că îndatoririle parlamentarului se exercită în mod continuu, din momentul la care acesta intră în exerciţiul mandatului până la data încetării calităţii de deputat sau de senator, legiuitorul, prin reglementările pe care le adoptă , fie că sunt legi, fie regulamente, nu poate împiedica îndeplinirea acestora. Astfel, participarea la şedinţele Camerei din care face parte deputatul constituie o îndatorire de esenţa mandatului de parlamentar.
Decizia Curţii Constituţionale nr. 649 din 24 octombrie 2018 arată că orice normă regulamentară care afectează modul în care parlamentarul îşi îndeplineşte îndatoririle legale şi constituţionale constituie o încălcare a statutului său constituţional. Prevederea în cadrul normei criticate şi anume art. 243 alin. (1) lit. g) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, astfel cum a fost modificat prin Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 47/2018, a tezei potrivit căreia sancţiunea disciplinară “nu aduce atingere dreptului de vot în şedinţa de plen” nu este de natură să înlăture efectul neconstituţional al suspendării temporare. Obligaţiile deputatului inerente mandatului constitutional nu se reduc la exercitarea dreptului de vot în şedinţele plenului Camerei, iar de vreme ce sancţiunea vizează suspendarea participării deputatului la o parte sau la toate activităţile Parlamentului pentru o perioadă cuprinsă între două şi treizeci de zile lucrătoare, este evident că acesta ar fi împiedicat să–şi exercite mandatul, în plenitudinea drepturilor şi îndatoririlor sale.
Incompatibilităţi – art. 71 din Constituţia României
(1) Nimeni nu poate fi, în acelaşi timp, deputat şi senator.
(2) Calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului.
(3) Alte incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică.
Prin Decizia nr. 799 din 17 iunie 2011 asupra proiectului de lege privind revizuirea Constituţiei României se arată că alin. (2) al art. 71 ar trebui modificat în sensul eliminării excepţiei pe care o instituie şi care permite cumulul calităţii de parlamentar şi de membru al Guvernului pentru a se da, astfel, expresie principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat şi a asigura deplina efectivitate a textului constituţional în sensul asigurării independenţei membrilor Parlamentului şi protejării legislativului împotriva influenţelor executivului. Menţinerea acestei dispoziţii ar determina lipsa de eficienţă a prevederilor constituţionale cuprinse în art. 109 alin. (1), conform cărora “Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate”.
Parlamentul poate să stabilească prin lege organică orice alte incompatibilităţi cu mandatul de parlamentar, dar nu cu funcţii publice de autoritate, ci cu orice alte funcţii publice şi în special cu funcţii private. Deşi principiul general în materie este compatibilitatea mandatului parlamentar cu activităţile private, având însă în vedere dispoziţiile art. 71 alin. (3) din Legea fundamentală, s-ar putea admite ca printr-o lege organică să fie prevăzute unele incompatibilităţi în domeniu. În ceea ce priveşte jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, aceasta este în sensul că instituirea unor incompatibilităţi pentru funcţii publice elective nu contravine prevederilor Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Prin Hotărârea din 6 octombrie 2005, pronunţată în cauza Hirst c. Regatului Unit (nr.2), Curtea de la Strasbourg a reţinut că există numeroase moduri de organizare şi de funcţionalitate a sistemelor electorale, precum şi o multitudine de diferenţe în Europa, care decurg în special din evoluţia istorică, din diversitatea culturală şi din opinia politică, diferenţe care impun fiecărui stat contractant să le încorporeze în propria viziune asupra democraţiei aşa cum arată şi Decizia nr. 876 din 28 iunie 2011.
Imunitatea parlamentară – art. 72 din Constituţia României
Actuala reglementare a imunităţii parlamentare presupune două forme: lipsa răspunderii juridice pentru voturile sau opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului şi inviolabilitatea parlamentarului. În activitatea lor, membrii Parlamentului trebuie să se bucure de o reală libertate de gândire, exprimare şi acţiune, astfel încât să îşi exercite mandatul în mod eficient. Instituţia imunităţii parlamentare, sub cele două forme ale sale, protejează parlamentarul faţă de eventualele presiuni sau abuzuri ce s-ar putea comite împotriva persoanei sale, fiindu-i astfel asigurate independenţa, libertatea şi siguranţa în exercitarea drepturilor şi obligaţiilor care îi revin conform Constituţiei şi legilor. Eliminarea oricăreia dintre aceste forme ale imunităţii parlamentare are ca efect suprimarea garanţiilor unor drepturi şi libertăţi fundamentale, respectiv libertatea individuală şi libertatea de exprimare aşa cum se arată în Decizia nr. 799 din 17 iunie 2011 asupra proiectului de lege privind revizuirea Constituţiei României. De asemenea, eliminarea unei forme de imunitate parlamentară are ca efect direct suprimarea unei garanţii care priveşte atât mandatul Camerelor, cât şi al fiecărui parlamentar în parte, cu consecinţe grave asupra îndeplinirii de către Parlament a rolului său constituţional.
Imunitatea parlamentară[3] – ca „imunitate de procedură”- este un mijloc de protecţie împotriva unor măsuri abuzive, determinate uneori de motive politice. După cum prevede art. 72 alin. (2) din Constituţie, deputaţii şi senatorii pot fi urmăriţi şi trimişi în judecată penală pentru fapte care nu au legătură cu voturile sau cu opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului, dar nu pot fi percheziţionaţi, reţinuţi sau arestaţi decât cu încuviinţarea Camerei din care fac parte, după ascultarea lor. Atunci când este vorba despre sesizarea de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a uneia dintre cele trei autorităţi: Camera Deputaţilor, Senatul sau Preşedintele României, pentru a cere urmărirea penală a unor membri ai Guvernului care au şi calitatea de parlamentar nu este aplicabil art. 72 alin. (2) din Constituţie deoarece acesta se referă doar la imunitatea parlamentară conform Deciziei nr. 270 din 10 martie 2008.
Conform Deciziei nr. 279 din 22 martie 2006, mandatul de parlamentar se exercită în Parlament şi în organele sale de lucru, precum şi în îndeplinirea misiunilor stabilite de Camere în conformitate cu legea. Astfel, imunitatea îl apără pe parlamentar în considerarea actelor săvârşite în exercitarea mandatului său, precum votul, amendamentele, luările de cuvânt, interpelările, rapoartele şi avizele prezentate din partea comisiei sale.
Prin Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017, s-a stabilit că în virtutea imunităţii care însoţeşte actul decizional de legiferare este aplicabilă mutatis mutandis şi membrilor Guvernului, niciun parlamentar sau ministru nu poate fi tras la răspundere pentru opiniile politice sau acţiunile exercitate în vederea elaborării sau adoptării unui act normativ cu putere de lege. A admite contrariul înseamnă a lăsa, indirect, posibilitatea intruziunii în procesul legislativ a unei alte puteri, cu consecinţa directă a încălcării principiului separaţiei puterilor în stat.
Conform Deciziei nr. 649 din 24 octombrie 2018 “pentru realizarea acestui deziderat al dialogului politic sunt interzise folosirea, în cadrul lucrărilor parlamentare, a expresiilor sau cuvintelor jignitoare, indecente sau calomnioase, precum și adoptarea unei conduite ostile care să înlăture orice posibilitate de comunicare între entitățile politice, partizane ale unor opinii politice diferite, uneori chiar contrare. Așa fiind, apare nu numai firească, dar și necesară reglementarea introdusă în Regulamentul Camerei Deputaților, potrivit căreia „este interzisă perturbarea activității parlamentare, proferarea de insulte sau calomnii atât de la tribuna Camerei, cât și din sala de ședințe a plenului, a comisiilor sau a celorlalte organisme de lucru ale Parlamentului“. Pe lângă faptul că determină încălcarea obligațiilor privind respectarea regulilor de onoare și disciplină care incumbă fiecărui deputat, manifestarea unui comportament neadecvat, jignitor sau vexator poate determina împiedicarea sau stânjenirea activității celorlalți parlamentari, constituind premisa perturbării activității întregului for legislativ. “Or, în condițiile în care expunerea de motive în susținerea unei inițiative legislative, propunerea de amendamente, prezentarea de opinii pro și contra, dezbaterea lor, așadar, dialogul politic de la tribuna Parlamentului sau din comisiile de lucru, în cadrul activităților prin intermediul cărora Parlamentul își realizează funcțiile constituționale, reprezintă aspecte care țin de esența parlamentarismului, interzicerea perturbării activității parlamentare, prin proferarea de insulte sau calomnii sau prin adoptarea unor comportamente și limbaje denigratoare, rasiste sau xenofobe, dă expresie nevoii de a disciplina acest dialog și de a crea premisele respectării principiului majoritatea decide, opoziția se exprimă”.
Pe de altă parte, principiul invocat asigură dreptul opoziției de a se exprima liber, de a-și face cunoscute opiniile, de a se manifesta critic cu privire la pozițiile adoptate de majoritatea parlamentară. În exercitarea mandatului, deputații și senatorii sunt în serviciul poporului și, respectând cu bună-credință normele constituționale și procedurile parlamentare instituite prin regulamentele celor două Camere, au obligația de a apăra interesele cetățenilor pe care îi reprezintă, adoptând o conduită activă, avizată și responsabilă, care să corespundă interesului general. Astfel, parlamentarii trebuie să găsească mijloace adecvate de exprimare care să asigure exercitarea mandatului cu obiectivitate şi să nu împiedice buna desfăşurare a activităţilor forului legiuitor.
Decizia Curţii Constituţionale nr.81 din 27 februarie 2013 asupra obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr.96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, în ansamblul său, precum şi, în mod special, a dispoziţiilor art.I pct.3 (referitoare la modificarea art.7) şi ale art.I pct.14 (referitoare la introducerea art.191 ) din lege
Obiectul sesizării, astfel cum rezultă din examinarea motivării acesteia, îl constituie Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr.96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, criticată, în ansamblul său, sub aspectul procedurii de adoptare după reexaminarea la cererea Preşedintelui României, precum şi, în mod special, dispoziţiile art.I pct.3 [referitoare la modificarea art.7] şi ale art.I pct.14 [referitoare la introducerea art.191 ] din lege, criticate punctual de autorii sesizării.
Susţinerea referitoare la „depăşirea” de către Parlament a cadrului stabilit prin cererea de reexaminare formulată de Preşedintele României.
Autorii sesizării afirmă că legea adoptată de Parlament a depăşit cadrul stabilit prin cererea de reexaminare formulată de Preşedintele României, argumentele prezentate de aceştia fiind însă în sensul că Parlamentul nu a dat curs tuturor solicitărilor pe care cererea de reexaminare le-a cuprins. Analizând dispoziţiile constituţionale incidente în materie, cuprinse în art.77 alin.(2), potrivit căruia „Înainte de promulgare, Preşedintele poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii”, Curtea constată că reexaminarea poate fi cerută o singură dată de Preşedintele României, pentru orice motiv – de formă sau de fond, cu privire la legea în integralitatea sa sau pentru unele dintre textele sale. În cadrul acestei proceduri, reexaminarea legii de către Parlament trebuie să se restrângă la obiecţiunile menţionate în cererea Preşedintelui României iar, în situaţia în care se dă o altă redactare unor texte sau se completează legea cu noi reglementări, urmează să se asigure corelările necesare cu textele care au făcut obiectul cererii Preşedintelui României.
În cuprinsul obiecţiei de neconstituţionalitate formulate nu se arată însă în ce ar consta „depăşirea” cadrului cererii de reexaminare, motivele invocate fiind, în realitate, critici referitoare la o pretinsă neconformare a Parlamentului cu solicitările cuprinse în această cerere. Or, cererea de reexaminare nu poate afecta statutul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a ţării. Cererea formulată de Preşedintele României în temeiul art.77 alin.(2) din Constituţie are ca efect reluarea procesului legislativ, cadru în care Parlamentul poate modifica sau completa legea în sensul cerut de Preşedinte, poate menţine legea în forma adoptată iniţial sau, dimpotrivă, ţinând seama şi de punctul de vedere al Preşedintelui, o poate respinge. În acest sens este şi jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale, în care s-a reţinut că, „Parlamentul fiind unica autoritate legiuitoare a ţării, conform prevederilor art.61 alin.(1) din Constituţie, în raport cu solicitările cuprinse în cererea de reexaminare a Preşedintelui României, poate adopta orice fel de soluţie pe care o va considera necesară. Astfel, poate admite în întregime sau parţial solicitarea, poate să o respingă ori poate să modifice în totalitate sau parţial anumite texte care au legătură cu cererea de reexaminare” aşa cum se arată şi în Decizia nr.991 din 1 octombrie 2008, Decizia nr.1.596 din 14 decembrie 2011, Decizia nr.1.597 din 14 decembrie 2011, Decizia nr.1.598 din 14 decembrie 2011. Soluţia adoptată de Parlament trebuie să fie circumscrisă cadrului constituţional.
Aşadar, eventuala respingere în tot sau în parte de către Parlament a cererii de reexaminare nu poate constitui, în sine, un motiv de neconstituţionalitate a reglementării adoptate în urma reexaminării. După parcurgerea procesului legislativ în cadrul procedurii de reexaminare, Parlamentul poate retrimite legea Preşedintelui, care trebuie să o promulge în cel mult 10 zile de la primirea legii, nefiindu-i permisă o a doua cerere de reexaminare. Preşedintele poate însă, în temeiul art.146 lit.a) din Constituţie, să sesizeze Curtea Constituţională pentru controlul de constituţionalitate al legii. Pentru aceste considerente, Curtea constată că sunt neîntemeiate criticile formulate de autorii sesizării cu privire la Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr.96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, în ansamblul său.
Susţinerea privind încălcarea prevederilor art.67 din Constituţie
În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se arată că, urmare cererii de reexaminare, Parlamentul a decis retrimiterea legii criticate numai la Comisia comună pentru Statutul deputatului şi senatorului. Cu toate acestea, birourile permanente reunite au hotărât trimiterea legii şi la comisiile juridice ale celor două Camere ale Parlamentului, pentru avizare, ceea ce înseamnă că din punct de vedere procedural s-a nesocotit decizia Parlamentului, iar hotărârea a fost adoptată de comisii şi nu de plenul celor două Camere. Cu privire la locul şi rolul comisiilor permanente, ca organe interne de lucru ale Camerelor Parlamentului, Curtea Constituţională s-a mai pronunţat în jurisprudenţa sa, reţinând că „dezbaterile specializate care au loc în cadrul şedinţelor comisiilor se finalizează cu întocmirea de rapoarte sau avize care au rolul de a pregăti şi facilita desfăşurarea lucrărilor Camerelor, respectiv a dezbaterilor care vor avea loc în plenul acestora.
Necesitatea creării acestor organe de lucru a fost impusă de asigurarea eficienţei activităţii unui corp deliberativ numeros. Din această perspectivă, rolul comisiilor în activitatea parlamentară este unul foarte important, ele asigurând pregătirea deciziilor plenului în scopul exercitării prerogativelor ce decurg din dreptul de informare, dreptul de control sau dreptul de anchetă ale Parlamentului, Dat fiind caracterul de organe de lucru interne al comisiilor parlamentare, natura juridică a rapoartelor sau avizelor adoptate de acestea este aceea a unui act preliminar, cu caracter de recomandare, adoptat în scopul de a sugera o anumită conduită, sub aspect decizional, plenului fiecărei Camere sau Camerelor reunite. Rapoartele şi avizele au caracter obligatoriu numai sub aspectul solicitării lor, nu şi din perspectiva soluţiilor pe care le propun, Senatul şi Camera Deputaţilor fiind singurele corpuri deliberative prin care Parlamentul îşi îndeplineşte atribuţiile constituţionale” aşa cum arată şi Decizia nr.209 din 7 martie 2012. Ca urmare, soluţiile propuse de comisii pot fi însuşite sau nu de Parlament, iar o eventuală însuşire a acestora nu poate fi interpretată în sensul că ar conduce la adoptarea legii de către comisii. Cât priveşte raporturile dintre comisii, modul lor de lucru şi de colaborare, acestea sunt probleme ce ţin de aplicarea regulamentelor Camerelor, şi nu pot face obiectul controlului de constituţionalitate.
Critica de neconstituţionalitate a art.I pct.3 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr.96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor
Susţinerile referitoare la încălcarea art.1 alin.(3) şi (5) din Constituţie, în sensul lipsei de predictibilitate a reglementării Sub acest aspect se invocă o necorelare constând în faptul că Parlamentul ar fi adoptat doar prevederile din art.I pct.3 referitoare la art.7 alin.(2) lit.d) din Legea nr.96/2006, fără ca aceste dispoziţii să fie corelate cu cele ale alin.(1) ale aceluiaşi articol.
În opinia autorilor sesizării, alin.(2) al art.7 din legea astfel cum a fost modificată prevede procedura de urmat, fără ca la alin.(1) să se prevadă regula substanţială. Examinând cele două texte criticate, Curtea constată că alin.(1) al art.7 din Legea nr.96/2006, astfel cum a fost modificat, reglementează cazurile de încetare a calităţii de deputat sau senator, unul dintre acestea fiind cel de incompatibilitate [art.7 alin.(1) lit.e) ]. Alin.(2) al aceluiaşi articol stabileşte data la care încetează mandatul de deputat sau de senator datorată incompatibilităţii. Faptul că alin.(1) al art.7 din lege se referă la incompatibilitate ca modalitate de încetare a calităţii de deputat sau senator, în mod generic, fără a enumera cazurile de incompatibilitate, respectiv fără a stabili procedura declarării incompatibilităţii, nu determină o lipsă de predictibilitate a textului legal menţionat. Reglementarea cazurilor de incompatibilitate şi a procedurii declarării se regăseşte în dispoziţii distincte, cuprinse în art.I pct.9, de modificare a art.15, şi art.I pct.11 de modificare a art.18 din Legea nr.96/2006. Astfel fiind, nu poate fi reţinută pretinsa încălcare a prevederilor art.1 alin.(3) şi (5) din Constituţie.
Susţinerile referitoare la neconstituţionalitatea art.I pct.14 din lege, referitoare la introducerea art.191 – „Conflictul de interese”
În opinia autorilor sesizării, aceste dispoziţii creează o discriminare nejustificată, întrucât reglementează doar situaţia parlamentarilor care au fost declaraţi în conflict de interese de o instanţă judecătorească, lăsând la o parte pe cei care nu s-au „bucurat” de o asemenea hotărâre. Este criticată şi reglementarea cuprinsă în acelaşi text de lege, referitoare la sancţionarea disciplinară a parlamentarului. Cu privire la aceste susţineri Curtea constată mai întâi că, urmare a reexaminării, textul art.191 – Conflictul de interese, introdus prin art.1 pct.14 din legea ce face obiectul sesizării, a primit o nouă formulare, cu caracter general, care nu cuprinde distincţia apreciată de autorii sesizării ca având caracter discriminatoriu. Astfel fiind, nu poate fi primită critica formulată în raport cu dispoziţiile art.16 din Constituţie. Curtea constată însă că este întemeiată critica referitoare la reglementarea, prin alin.(1) al art.191 din legea astfel cum a fost completată, a sancţiunii disciplinare a parlamentarului aflat în conflict de interese, întrucât această sancţiune, constând în „interzicerea participării la lucrările Camerei din care face parte deputatul sau senatorul pe o perioadă de cel mult 6 luni”, este de natură să afecteze mandatul parlamentar. Curtea reţine în acest sens că mandatul parlamentar este o demnitate publică dobândită de membrii Camerelor Parlamentului prin alegerea de către electorat, în vederea exercitării prin reprezentare a suveranităţii naţionale.
Faţă de aceste dispoziţii constituţionale, Curtea reţine, mai întâi, că problema conflictului de interese nu este de rang constituţional, legiuitorul constituant stabilind în mod expres şi limitativ doar cazurile în care calitatea de deputat sau de senator încetează, cazuri care nu se referă şi la conflictul de interese. Reglementarea conflictului de interese prin legislaţia infraconstituţională trebuie să respecte însă cadrul constituţional care configurează – în ceea ce priveşte deputaţii şi senatorii – regimul juridic al mandatului parlamentar.
Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei defineşte conflictul de interese în art.70, după cum urmează: „Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.”
Prin dispoziţiile art.I pct.14 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr.96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, a fost introdus în lege art.191, care reglementează instituţia conflictului de interese în cazul deputaţilor şi al senatorilor. De asemenea, prin art.I pct.53 din lege s-a introdus la art.53 din Legea nr.96/2006, care reglementează sfera sancţiunilor disciplinare, o nouă sancţiune la lit.g), cu următorul cuprins: „interzicerea de a participa la lucrările Camerei din care face parte, pe o perioadă de cel mult 6 luni în cazul conflictului de interese”.
Din această reglementare rezultă că legiuitorul a încadrat conflictul de interese în sfera abaterilor disciplinare şi, atribuindu-i o anume gravitate, a reluat sancţiunea reglementată în prezent de art.53 lit.f) din Legea nr.96/2006 („interzicerea de a participa la lucrările Camerei din care face parte, pe o perioadă de cel mult 30 de zile calendaristice”), modificând însă perioada pentru care aceasta poate fi aplicată („cel mult 6 luni”).
Curtea constată că art.191 alin.(1) din Legea nr.96/2006 astfel cum a fost modificată, text care introduce, practic, odată cu reglementarea conflictului de interese, diferenţa sub aspectul perioadei pentru care poate fi aplicată sancţiunea disciplinară menţionată, contravine dispoziţiilor constituţionale referitoare la statul de drept şi celor care configurează regimul juridic al mandatului parlamentar.
Participarea la şedinţele Camerei din care fac parte deputatul sau senatorul constituie o îndatorire de esenţa mandatului parlamentar, astfel cum rezultă din întregul ansamblu al dispoziţiilor constituţionale care reglementează Parlamentul, cuprinse în Titlul III, Capitolul I al Legii fundamentale. Aceasta este reglementată expres de Legea nr.96/2006 privind statutul deputaţilor şi al senatorilor în art.29 alin.(1) – text care nu a suferit modificări prin legea supusă controlului de constituţionalitate, fiind caracterizată de legiuitor ca fiind „o obligaţie legală, morală şi regulamentară”. Prin urmare, împiedicarea deputatului sau senatorului de a participa la şedinţele Camerei din care face parte, pe o perioadă ce reprezintă jumătate de an din cei patru ani ai mandatului Camerei, constituie o măsură de natură să îl împiedice să îşi realizeze mandatul dat de alegători. În considerarea faptului că fiecare parlamentar reprezintă naţiunea în întregul ei, trebuie asigurate condiţii de exercitare efectivă a mandatului, condiţii ce trebuie avute în vedere şi la reglementarea sancţiunilor disciplinare.
Pentru aceste considerente, Curtea constată că dispoziţiile alin.(1) al art.191 din Legea nr.96/2006 astfel cum a fost modificată sunt neconstituţionale, fiind contrare prevederilor constituţionale cuprinse în art.1 alin.(3) şi (5), art.2 alin.(1), art.61 alin.(1) teza întâi, art.69 alin.(1) şi în art.70, texte care configurează regimul mandatului parlamentar în concordanţă cu exigenţele statului de drept.
Curtea constată, totodată, că dispoziţiile art.191 alin.(2) din Legea nr.96/2006 astfel cum a fost modificată, potrivit cărora „Deputatul sau senatorul poate contesta raportul la instanţa de contencios administrativ într-un termen de 45 de zile de la data luării la cunoştinţă a raportului de evaluare al Agenţiei Naţionale de Integritate. Luarea la cunoştinţă se face prin comunicarea raportului Agenţiei Naţionale de Integritate, sub semnătură de primire, către deputatul sau senatorul în cauză, sau în cazul în care refuză primirea., prin anunţul făcut de către preşedintele de şedinţă în plenul Camerei din care face parte „, consacră o soluţie legislativă identică celei prevăzute de art.7 alin.(2) lit.d) din lege, soluţie criticată de autorii sesizării sub aspectul termenului derogatoriu de contestare la instanţa de judecată a raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate. Astfel fiind, pentru considerentele care au fundamentat constatarea neconstituţionalităţii art.I pct.3 din lege, cu referire la art.7 alin.(2) lit.d), aplicabile mutatis mutandis, Curtea constată că sunt neconstituţionale şi prevederile art.191 alin.(2) din Legea nr.96/2006, introduse prin art.I pct.14 din legea ce face obiectul sesizării.
Aşadar, Curtea Constituţională admite obiecţia de neconstituţionalitate şi constată, în raport cu criticile formulate, că dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr.96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor sunt neconstituţionale după cum urmează:
– art.I pct.3, în ceea ce priveşte art.7 alin.(2) lit.d) din legea astfel cum a fost modificată, referitor la termenul de 45 de zile în care deputatul sau senatorul poate contesta la instanţa de contencios administrativ raportul de evaluare al Agenţiei Naţionale de Integritate;
– art.I pct.14, în ceea ce priveşte art.191 alin.(1) şi (2) referitor la „Conflictul de interese”.
Decizia nr.619 din 11 octombrie 2016 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru interpretarea art. 38 alin. (11) din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor
În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate s-a arătat că legea criticată, fiind una de interpretare, ar putea conduce la un conflict juridic de natură constituţională între Parlament şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi, pe această cale, ar contraveni art. 1 alin. (4) din Constituţie. S-a apreciat că legea interpretativă produce efecte retroactive, întrucât, prin efectul ei, apare o contradicţie între dispoziţiile din legea generală (Legea nr. 161/2003) şi legea specială (Legea nr. 96/2006), în sensul că în privinţa conflictului de interese privind deputaţii şi senatorii reduce, în mod retroactiv, sfera de aplicare a legii generale. S-a invocat faptul că legea criticată asigură o clauză de impunitate retroactivă, fiind o subtilă dezincriminare cu caracter retroactiv şi o veritabilă amnistie pentru parlamentarii care au angajat rude înainte de data la care a intrat în vigoare această interdicţie prevăzută de art.38 alin.(11) din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi senatorilor. În consecinţă, prin efectul legii interpretative, aceştia nu mai pot fi traşi la răspundere juridică penală pentru săvârşirea infracţiunii de conflict de interese prevăzută de art. 301 din Codul penal.
Constituţia nu interzice adoptarea unei legi interpretative, adică a unei legi care să nu aducă elemente novatoare faţă de legea interpretată, astfel încât Parlamentul pe calea acestui procedeu legislativ poate realiza o interpretare oficială şi autentică a legii interpretate. Este un act legislativ care este adoptat fie pentru a explica o lege neclară, lipsită de previzibilitate în sensul desluşirii voinţei legiuitorului, fie pentru a pune capăt interpretării constante pe care autorităţile administrative sau judiciare o dau unei legi, în contradicţie cu intenţia şi cu scopul în care legiuitorul adoptase legea, ipoteză în care se poate ajunge la încetarea sau modificarea unei practici administrative sau judiciare, inclusiv a efectelor deciziei pronunţate pentru unificarea practicii judiciare sau pentru dezlegarea unor probleme de drept. Legea interpretativă este un procedeu care trebuie utilizat cu mare precauţie, adoptarea ei fiind, prin ea însăşi, o măsură care denotă un caracter excepţional al unui atare act normativ. Acceptându-se în jurisprudenţa Curţii posibilitatea adoptării unei legi de interpretare înseamnă, pe de o parte, că Parlamentul nu încalcă competenţele puterii executive sau judecătoreşti, fiind din această perspectivă respectate prevederile art. 1 alin. (4) din Constituţie privind principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, iar, pe de altă parte, că efectele pe care legea interpretativă le produce sunt pentru viitor.
Curtea a constatat că legea analizată nu este clară, obiectul reglementării adoptate fiind unul echivoc deoarece, deşi pare a interpreta un text legal care vizează statutul juridic al deputaţilor şi senatorilor, are, în realitate, efecte ce se pot răsfrânge şi în materie penală putând a fi calificată atât lege de dezincriminare în sensul art. 4 din Codul penal, cât şi o măsură legislativă care produce efecte similare amnistiei ante- sau postcondamnatorii, adică o cauză care înlătură răspunderea penală în sensul art. 152 din Codul penal. În aceste condiţii, Curtea a constatat că actul normativ supus analizei sale reprezintă o lege civilă cu efecte sui generis aplicabilă în materie penală, ceea ce este de nepermis.
Adoptarea şi dezbaterea actelor normative în materie penală trebuie realizate în şedinţe separate ale celor două Camere ale Parlamentului, conform art. 65 alin. (1) din Constituţie, ceea ce înseamnă că trebuie respectate şi regulile de sesizare ale Camerelor prevăzute de art. 75 din Constituţie, acestea neputând fi adoptate în şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului. Astfel, orice măsură care ţine de politica penală trebuie realizată printr-o normă penală de drept substanţial clară, transparentă, neechivocă şi asumată expres de Parlament.
În final, Curtea a constatat că dispoziţiile Legii pentru interpretarea art. 38 alin. (11) din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor sunt neconstituţionale.
Aşadar, în jurisprudenţa sa, Curtea a subliniat, în mod constant, că Parlamentul este un forum unic de dezbatere într-o societate democratică, de o importanţă fundamentală. Parlamentarul, din punct de vedere juridic, nu mai are nicio răspundere juridică faţă de alegătorii din circumscripţia care l-a ales şi nici faţă de partidul pe lista căruia a candidat. Raporturile sale cu alegătorii şi partidul sunt morale, politice, dar nu juridice. El nu mai este ţinut să îndeplinească vreo obligţie faţă de aceştia, el este obligat numai poporului. În contextul constituţional românesc, singura posibilitate pe care o au partidul sau alegătorii nemulţumiţi de activitatea unui parlamentar este să nu îl realeagă.
Bibliografie
1. Ştefan Deaconu, Instituţii politice, ediţia a 3-a, editura C.H. Beck, Bucureşti, 2017
2. Tudorel Toader şi Marieta Safta, Constituţia României, ediţia a 4-a, editura Hamangiu, 2021
3. Constituţia României, editura Hamangiu, 2018
4. http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?den=act3_1&par1=0 – Legea nr. 96 din 21 aprilie 2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor
6. https://www.ccr.ro/wp-content/uploads/2020/09/Decizie_81_2013.pdf – Decizia nr.81 din 27 februarie 2013
7. https://www.ccr.ro/wp-content/uploads/2020/05/SINTEZE-DIN-JURISPRUDENTA2017_1.pdf 8. http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/208599 – Decizia nr. 649 din 24 octombrie 2018
8. . http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/208599 – Decizia nr. 649 din 24 octombrie 2018
[1] Ştefan Deaconu, Instituţii politice, ediţia 3, editura C.H. Beck, Bucureşti, 2017, pagina 149
[2] Ştefan Deaconu, Instituţii politice, ediţia 3, editura C.H. Beck, Bucureşti, 2017, pagina 173
[3] Tudorel Toader şi Marieta Safta, Constituţia României, ediţia a 4-a, editura Hamangiu, 2021
No Comments Yet!
You can be first to comment this post!