Elaborarea proiectelor de buget

Statul poate fi definit ca „o grupare de indivizi având un grad ridicat de organizare şi stabilitate, care ocupă un teritoriu determinat geografic şi recunoscut politic, asupra căruia o autoritate publică exercită prerogative de comandă sau putere, înzestrată, totodată, cu vocaţia şi capacitatea organizatorică şi instituţională de a exprima şi impune tuturor voinţa grupului, ca voinţă generală.” ^[1]

Articol redactat de Alexandru-Florin Cartoafă, student în anul II la Facultatea de Drept a Universității București, grupa 216.

Încă din antichitate Statul a îndeplinit şi alte funcţii legate de conservarea fiinţei sale. Astfel: funcţia de apărare, funcţia de menţinere a liniştii şi ordinii interne au constituit dintotdeauna apanajul puterii etatice.

Pe măsura dezvoltării social-economice, începând cu epoca modernă, Statul şi-a asumat şi alte funcţii de natură a ridica şi îmbunătăţi starea materială şi spirituală a populaţiei. Au apărut funcţii noi cum ar fi: funcţia de ocrotire a familiei şi a sănătăţii publice; de protejare a persoanelor fizice defavorizate; de asigurare şi garantare a dreptului la educaţie şi la cultură; de asigurare a unui mediu sănătos etc^[2] . Desigur, toate aceste funcții nou apărute și asumate de către entitatea statală necesită pentru organizarea lor efectivă cheltuirea unor sume de bani.

În aceste condiții, modul în care statul colectează, administrează și utilizează fondurile publice sunt supuse unui regim special, de drept financiar public, care stabilește anumite proceduri obligatorii, dar și anumite restricții, pentru a oferi garanții cetățenilor.

O instituție esențială a dreptului financiar public este procesul bugetar care reunește operațiunile de i). elaborare a bugetelor ce compun sistemul unitar de bugete, ii). aprobare a acestora conform competențelor și procedurilor prevăzute de lege, iii). încasare a veniturilor previzionate și de efectuare a cheltuielilor autorizate și de iv). închidere a execuției bugetare^[3]. În cele ce urmează vom proceda la expunerea procedurii de elaborare a bugetelor ce compun sistemul unitar de bugete pe doua planuri: cel central și cel local.

1. La nivelul central

La nivelul autorităților publice centrale, anual Guvernul are în sarcină elaborarea a  doua proiecte de buget: bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat; două din cele trei componente al bugetului public național prevăzut de art. 138 Constituția României. Procedura de elaborare a proiectelor de buget este prevăzută atât în Legea finanțelor publice nr. 500/2002, cât și prin Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010.

În primul rând, conform art. 30^5 din Legea 500/2002 Cadrul bugetar reprezintă baza pentru elaborarea proiectului de buget, alcătuit din două componente: i). stabilirea indicatorilor macroeconomici și sociali de către Comisia Națională de Prognoză, până la data de 1 iunie a anului curent (art. 31 Legea 500/2002) și, în baza acestor indicatori, ii). elaborarea strategiei fiscal-bugetare pentru următorii 3 ani de către Ministerul Finanțelor Publice și trimiterea ei către Guvern până la data de 31 iulie (art. 26 Legea 69/2010).

Indicatorii macroeconomici estimați sunt cei cu impact direct asupra veniturilor și a cheltuielilor publice: PIB, rata inflației, rata șomajului, numărul mediu de salariați etc, iar strategia fiscal-bugetară stabilește obiectivele și prioritățile în domeniul fiscal-bugetar, țintele veniturilor și cheltuielilor bugetului general consolidat și ale bugetelor componente ale bugetului general consolidat, precum și evoluția soldului bugetului general consolidat pe o perioadă de 3 ani (art. 3, pct. 1, Legea 69/2010).

În continuare, după însușirea de Guvern a strategiei fiscal-bugetare elaborate de către Ministerul Finanțelor Publice, acesta va trimite către Parlament până la data de 15 august (art. 26, teza a II-a din Legea 500/2002): i). strategia fiscal-bugetară, ii). proiectul de lege privind aprobarea limitelor din cadrul fiscal-bugetar, iii). o declarație de conformitate sau cu abateri de la previziunile anunțate de Comisia Europeană și iv). o declarație de asumare a responsabilității.

În acest timp, după finalizarea strategiei fiscal-bugetare și după aprobarea proiectului de lege a principalilor indicatori ai cadrului fiscal-bugetar, Ministerul Finanțelor Publice va elabora o scrisoare-cadru și metodologia de pregătire a bugetului, prin care practic va da instrucțiuni și limitări în ceea ce privește elaborarea bugetelor de către ordonatorii de credite. (art. 33 Legea 500/2002)

În al doilea rând, ordonatorii principali de credite, care au comasat propunerile de bugete de la ordonatorii secundari și terțiari din subordine, vor trimite până la data de 1 septembrie propunerile bugetare pentru sectorul lor de activitate către Ministerul Finanțelor Publice. Acest termen se poate extinde până la data de 15 septembrie pentru situația în care este nevoie de ajustări în ceea ce privește proiectele de buget trimise de către ordonatorii principali de credite.

După finalizarea acestei proceduri de centralizare a propunerilor și de alcătuire a unui proiect complet de către Ministerul Finanțelor Publice, acesta întocmește proiectele legilor bugetare și proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern pentru prima lectură, până la data de 30 septembrie a fiecărui an (art. 35 Legea 500/2002).

Pentru situația alegerilor parlamentare, trimiterea proiectelor către Guvern are termene specifice, conform art. 35^1 din Legea 500/2002, care nu sunt stabilite în raport de o dată fixă, ci de momentul învestirii noului Guvern:

Art. 35^1 din Legea 500/2002:

,,În cazul în care alegerile generale parlamentare sunt organizate în ultimele 3 luni ale anului, calendarul este următorul:

a) Ministerul Finanțelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite și a bugetului propriu, întocmește proiectele legilor bugetare și proiectele bugetelor pe anul următor, pe care le depune la Guvern în termen de 15 zile de la învestirea noului Guvern, conform art. 103 din Constituția României, republicată;

b) după însușirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare și de buget, prevăzute la art. 35 alin. (1), acesta le supune spre adoptare Parlamentului cel mai târziu în 20 de zile de la învestire, fără a depăși data de 31 decembrie a anului în curs.”

În final, după ce Ministerul Finanțelor Publice a trimis proiectele de buget și de legi bugetare și Guvernul și le-a însușit acesta are obligația de a le supune spre adoptare Parlamentului, cel mai târziu până la data de 15 noiembrie a fiecărui an, conform art. 35, alin. (4) din Legea 500/2002 pentru ca acesta să fie adoptat astfel încât la 1 ianuarie anul următor să fie în vigoare.

În cazul întârzierii procedurii care duce la neintrarea în vigoare a bugetului la 1 ianuarie, deci la o întârziere, există o soluție în art. 37 din Legea finanțelor publice:

Regula este că Guvernul îndeplinește sarcinile prevăzute în bugetul anului precedent, limitele lunare de cheltuieli neputând depăși de regula 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent. Excepția este a cazurilor deosebite, temeinic justificate de către ordonatorii principali de credite, sau, după caz, 1/12 din sumele propuse în proiectul de buget, în situația în care acestea sunt mai mici decât cele din anul precedent.

Există o derogare în ceea ce privește instituțiile publice și acțiunile noi, aprobate în anul curent, dar care încep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar următor, deoarece acestea vor fi finanțate, până la aprobarea legii bugetare, în limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget, iar nu din bugetul anterior. Soluția este firească având în vedere inexistența acestora în anul precedent, astfel încât nu existau nici credite bugetare alocate acestora.

2. La nivelul local

La nivelul autorităților publice locale există câteva diferențe specifice în ceea ce privește procesul bugetar, față de autoritățile centrale, care vor fi detaliate în rândurile următoare.

Sub un prim aspect, competența de elaborare a proiectului de buget este a ordonatorului principal de credite, care diferă în funcție de unitatea administrativ-teritorială de referință. Astfel, în cazul comunelor și al orașelor proiectul de buget local este elaborat de către primar, iar la nivelul județului, de către președintele consiliului județean.

Primul pas este prevăzut de art. 37 din Legea 273/2006 prin Ministerul Finanțelor Publice transmite direcțiilor generale ale finanțelor publice, consiliilor județene și Consiliului General al Municipiului București, până la data de 1 iunie a fiecărui an, o scrisoare-cadru care va specifica contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget prognozate, metodologiile de elaborare a acestora, limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și ale transferurilor consolidabile,  în vederea elaborării de către ordonatorii de credite a proiectelor de buget.

Ulterior, după stabilirea acestui cadru, ordonatorii principali de credite (primarul sau președintele consiliului județean), pe baza limitelor sumelor primite elaborează și depun la direcțiile generale ale finanțelor publice, până la data de 1 iulie, proiectele bugetelor locale echilibrate și anexele la acestea pentru anul bugetar următor, precum și estimările pentru următorii 3 ani. Prin această depunere a proiectelor de ordonatorii principali locali ajung informații la Ministerul Finanțelor Publice care ajută la finalizarea procesului de elaborare a proiectului de bugete, cuprinzând astfel sumele ce vor fi transferate către unitățile administrativ-teritoriale.

După aprobarea bugetului de stat, care ar trebui să intre în vigoare de regulă la 1 ianuarie, ordonatorii principali de credite au 15 zile de la data publicării acestuia in Monitorul Oficial pentru a definitiva proiectul bugetului local cu sumele concrete, în conformitate cu bugetul de stat (art. 39, alin. (3) Legea 273/2006).

Ulterior, definitivării, pentru a respecta principiul publicității, proiectul bugetului local se publică în presa locală sau se afișează la sediul unității administrativ-teritoriale pentru a da posibilitatea depunerii contestațiilor în termen de 15 zile. În 5 zile de la expirarea termenului de depunere a contestațiilor, proiectul bugetului local, însoțit de raportul ordonatorului principal de credite și de contestațiile depuse de locuitori, este supus aprobării autorităților deliberative, care au un termen de maximum 10 zile de la data supunerii spre aprobare a proiectului de buget pentru a vota.

Nu în ultimul rând, art 39, alin. (6) din Legea finanțelor publice locale instituie un termen de maximum 45 de zile de la publicarea bugetului de stat în Monitorul Oficial pentru aprobarea de către autoritățile deliberative a proiectului de buget local.

Așadar, acesta este modul în care se elaborează atât bugetele publice centrale, cât și locale, observându-se astfel complexitatea și rigorile la care sunt supuse aceste procese, în scopul de a asigura buna colectare, administrare și utilizare a banilor publici care este și trebuie făcute în favoarea cetățenilor statului.

Bibliografie:

1. Simona Gherghina, Drept financiar public. Editura C.H. Beck, București, 2020
2. Monica Rațiu, Drept financiar public. Editura C.H. Beck, București, 2020
3. Anca Andreea N. Manea, Derularea procesului bugetar în România, Managementul cultural, vol. XVI, Nr. 1 (30), 2014
4. https://www.creeaza.com/afaceri/economie/finante-banci/PROCESUL-BUGETAR836.php
5.  (Vasile-Sorin Curpăn, Vasile Curpăn Cosmin, Ștefan Burleanu, Științe politice și doctrine politice internaționale, Iași, 2012)
6. Cristian Ionescu, Instituţii politice și Drept Constituţional, Editura Universitară, București,2007, p. 48

^[1] Cristian Ionescu, Instituţii politice și Drept Constituţional, Editura Universitară, București,2007, p. 48

^[2] (Vasile-Sorin Curpăn, Vasile Curpăn Cosmin, Ștefan Burleanu, Științe politice și doctrine politice internaționale, Iași, 2012)

^[3] Simona Gherghina, Drept financiar public. Editura C.H. Beck, București, 2020