Jurisprudența CCR privind controlul de constituționalitate asupra modului de aplicare a regulamentelor parlamentare
Prezenta lucrare își propune să stabilească dacă modul de aplicare al regulamentelor parlamentare intră sub incidența domeniilor care pot fi supuse controlului realizat de Curtea Constituțională. În cadrul acestor demersuri, vom respecta o structură logică, cu scopul de a clarifica, pe de o parte, noțiunile relevante problematicii amintite, dar și de a surprinde aspectele cele mai importante prevăzute prin deciziile instanței de contencios constituțional.
Articol redactat de Zama Ana-Ilinca, Grupa 415, Seria a III-a, studentă în anul 4 a Facultății de Drept a Universității București
Astfel, în partea de început a lucrării vom examina, pe scurt, problemele ridicate în literatura de specialitate cu privire la natura juridică a Curții Constituționale și atribuțiile exercitate de aceasta, între stabilirea competenței Curții și problematica dată existând o legătură indisolubilă. În următoarele capitole, vom analiza o serie de elemente relevante cu privire la regulamentele parlamentare, respectiv: principiul autonomiei parlamentare, în componenta sa legată de autonomia regulamentară; natura juridică a regulamentelor; controlul constituționalității regulamentelor, așa cum se prefigurează raportat la jurisprudența CCR. În ultima parte a lucrării vom identifica principalele decizii pronunțate de instanța de contencios constituțional, în cazuri în care, pe fond, nu dispozițiile regulamentare propriu-zise, ci modul de aplicare al acestora au fost supuse controlului.
I. Natura juridică și atribuțiile Curții Constituționale
Înainte de a antama problemele legate de controlul constituționalității modului de aplicare a regulamentelor parlamentare este necesar să facem o serie de precizări cu privire la Curtea Constituțională (CCR).
În continuare, vom stabili care este natura juridică a Curții având în vedereelemente precum: sediul materiei, în titlul al V-lea din cuprinsul Constituției, categoriile de atribuții desfășurate de aceasta, regulile aplicabile procedurilor în fața Curții sau modul de numire a membrilor.
Situarea în cuprinsul Legii fundamentale a articolelor dedicate Curții Constituționale este relevantă cu privire la întrebarea formulată de în doctrină, respectiv dacă aceasta poate sau nu fi încadrată printe puterile statale clasice, mai exact legislativul, executivul și puterea judecătorească. Din așezarea în structura Constituției rezultă o primă constatare, mai precis că această autoritate publică nu se încadrează în niciuna din aceste puteri clasice. Un puternic argument în acest sens este dat de jursitul francez Louis Favoreau care arată că majoritatea statelor contemporane au adoptat modelul kelsian în care justiția constituțională se află în afara trihotomiei legislativ – executiv – judecătoresc și are rolul de a le determina să îți respecte atribuțiile.[1]
Precizarea amintită este relevantă în contextul temei abordate în prezenta lucrare, deoarece face o demarcație clară între CCR și celelalte puteri ale statului. Astfel, se subînțelege că instanța constituțională nu poate interveni în sfera de acțiune a acestora, specifică rolului lor constituțional, atribuțiile sale limitându-se la cele prevăzute de Legea funadamentală (și legea sa organică) și exercitate în calitatea sa de garant al supremației Constituției. Așadar, acesta poate fi un prim argument în favoarea ideii că CCR nu poate controla modul de aplicare a regulamentelor parlamentare, deoarece el ține de autonomia parlamentară, așa cum vom vedea în continuare, fiind lăsat la latitudinea exclusivă a Parlamentului.
Înainte de a ne extinde analiza asupra atribuțiilor Curții, precizăm că aceasta este un organ jurisdicțional. În susținerea acestei idei, amintim că procedurile prin care se exercită atribuțiile CCR sunt în cea mai mare parte specifice procedurilor de judecată din activitatea instanțelor judecătorești, judecătorii Curții fiind independenți și inamovibili, iar legea sa organică trimițând, în completare, la Noul Cod de Procedură Civilă (NCPC).
Atribuțiile Curții Constituționale așa cum sunt ele prefigurate în art. 146, au fost modificate ca efect al revizuirii Constituției, care a extins sfera domeniilor în care Curtea este competentă să judece. Așadar, modificările aduse au introdus o serie de noi atribuții, respectiv: în cuprinsul art. 146 lit. b) s-a dat instanței constituționale posibilitatea de a verifica constituționalitatea tratatelor internaționale, la sesizarea subiectelor prevăzute de această literă; de asemenea, s-a introdus atribuția privind conflictele juridice de natură constituțională de la lit. e) a aceluiași art.; nu în ultimul rând, s-a introdus prevederea de la lit. l), respectiv „alte atribuții”, care asigură o mai mare flexibilitate, deoarece se dă posibilitatea legiuitorului ordinar de a extinde sfera de competență a Curții prin simpla modificare a legii sale organice, deci fără a mai fi nevoie să se recurgă la o nouă procedură de revizuire. Așadar, pentru a ne face o imagine completă asupra atribuțiilor CCR trebuie verificată deopotrivă Constituția, la art. 146, și Legea 147/1992, care, în prezent, cuprinde o atribuție suplimentară, respectiv: verificarea constituționalității regulamentelor parlamentare. Pe lângă aceste atribuții noi, Legea fundamentală le-a menținut și pe cele existente anterior revizuirii dintre care amintim: obiecția de neconstituționalitate – lit. a) -, excepția de neconstituționalitate – lit. d) -; controlul constituționalității regulamentelor Parlamentului – lit. c) – (de observat că se referă la dispozițiile normative cuprinse în regulamente și nu la modul lor de aplicare).
Atribuțiile cuprinse la lit. f) – i) și k) ne relevă dimensiunea politică a activității Curții Constituționale, deoarece aceste dispoziții îi acordă prerogative în privința: numirii sau suspendării Președintelui; validării rezultatelor referendumului; constatării neconstituționalității anumitor partide politice, toate acestea fiind aspecte esențialmente politice.
Având în vedere toate aceste aspecte, putem desprinde o serie de concluzii. În primul rând, instanța de contencios constituțional are natura juridică de autoritate publică politico-jurisdicțională, în raport cu atribuțiile sale, modul de numire și procedura aplicabilă. De asemenea, competența Curții este reglementată expres de Constituție, care, ca efect al revizuirii, a adoptat o reglementare suplă, prin intermediul art. 146 lit. l). Pe cale de consecință, pentru a realiza un tablou complet al competenței CCR, trebuie analizate deopotrivă Legea fundamentală și Legea 47/1992. Așadar, observăm că modalitate de aplicare regulamentelor Parlamentului nu este avută în vedere de niciunul dinte aceste texte, neexistând deci o bază legală pentru realizarea unui asemenea control.
II. Principiul autonomiei parlamentare sub aspectul autonomiei regulamentare
Principiul autonomiei parlamentare cuprinde mai multe componente care rezultă din interpretarea dispozițiilor constituționale (de exemplu: autonomia regulamentară, autonomia privind statutul deputaților și al senatorilor, autonomia bugetară/financiară, autonomia organizatorică/instituțională și autonomia funcțională). În prezenta lucrare considerăm că interesează numai autonomia regulamentară, singura pe care o vom analiza mai departe, după cum urmează.
Astfel conform art. 64 alin. (1), Camerele sunt singurele în măsură să dispună cu privire la propria organizare și la procedurile interne, prin care își realizează funcțiile constituționale. Instrumentul juridic uzitat în acest scop sunt regulamentelor parlamentare. Pe cale de consecință, Camerele sunt singurele competente să aprecieze asupra oportunității și necesității adoptării unor măsuri pentru buna sa organizare și funcționare, inclusiv cele privind constituirea și alegerea structurilor sale de lucru.[2]
Aplicarea principiului autonomiei regulamentare reprezintă chiar rațiunea pentru care Curtea nu se poate pronunța asupra neconstituționalității modului de aplicare a regulmentelor parlamentare. Astfel, instnța de contencios constituțional a stabilit că, efect al principiului amintit, Camerele sunt singurele în măsură să se pronunțe asupra acestor aspecte.
În acest sens amintim Decizia 786/2009[3] carea stabilit: „Curtea Constituţională nu îşi poate extinde controlul şi asupra actelor de aplicare a regulamentelor, întrucât ar încălca însuşi principiul autonomiei regulamentare al celor două Camere, instituit prin art. 64 alin. (1) teza întâi din Legea fundamentală”. Cu toate acestea, prin deciziile sale, Curtea a stabilit o serie de reguli pe care Camerele trebuie să le respecte, atunci când interpretează și aplică Regulamentele, pentru a avea un comportament constituțional loial. Spre exemplu Decizia 209/2019[4]: „Regulamentul parlamentar trebuie interpretat şi aplicat cu bună-credinţă şi în spiritul loialităţii faţă de Legea fundamentală”.
III. Natura și regimul juridic al regulamentelor parlamentare
Regulamentele parlamentare constituie izvor privilegiat al dreptului parlamentar, deoarece obiectul reglementării acestora constă chiar în organizarea și funcționarea Camerelor Parlamentului. Ele sunt expresia principiului autonomiei parlamentare, în componenta sa privind autonomia regulamentară. Analizând forma juridică pe care o îmbracă aceste acte, constatăm că ele sunt tot o specie de hotărâri ale Parlamentului, distingandu-se însă prin importanța deosebită pe care o au. Așadar, ca varietate de hotărâri parlamentare, regulamentele sunt acte cu forță juridică inferioară legilor.
Pentru stabilirea naturii juridicea regulamentelor, trebuie avute în vedere mai multe elemente. În primul rând, spre deosebire de restul hotărârilor, care pot fi deopotrivă acte normative și individuale, după caz, regulamentele nu pot cuprinde decât prevederi cu caracter general, fiind deci acte normative prin excelență. În ceea ce privește conținutul lor, regulamentele nu pot cuprinde norme care să circumstanțieze statutul senatorilor și al deputaților precum și stabilirea unor drepturi ale parlamentarilor, acestea fiind materii care țin de domeniul legilor organice, conform art. 73, alin. (3) lit. c) din Constituție.
Fiind, așadar, un act normativ destinat reglementării unui anumit domeniu de activitate, regulamentul parlamentar trebuie să respecte anumite cerințe cu privire la calitatea actelor normative. Astfel, el trebuie să fie un instrument clar și previzibil, imperativ care decurge cu necesitate din principiul legalității, având sorginte de natură constituțională, în cadrul art. 1 alin. (5). Prin urmare, regulamentul parlamentar trebuie să fie un element regulator suplu, la elaborarea căruia este necesar să se țină cont de normele de tehnică legislativă.
Prin Decizia 209/2012[5](pe care o vom analiza amănunțit în capitolul destinat jurisprudenței CCR în materie) Curtea Constituțională a stabilit că regulamentele au ca scop disciplinarea activității parlamentare, prin stabilirea anumitor reguli care privesc modul concret în care se realizează funcțiile specifice autorității deliberative. Astfel, ele trebuie să cuprindă elemente precum: reguli privind procedura întrebărilor și interpelărilor; numirea în diferite funcții din cadrul autrităților și instituților publice; procedura de legiferare; metoda de lucru în comisiile parlamentare, numărul și domeniul de activitate etc.
Raportat la posibilii destinatari ai drepturilor și obligațiilor cuprinse în regulament, Curtea, prin Decizia 46/1994[6],a stabilit că aceștia nu pot fi decât senatorii, deputații și, eventual, autoritățile, demnitarii și funcționarii publici, în funcție de raporturile constituționale pe care le au cu Camera respectivă.
Regimul juridic specific, distinct de cel al hotărârilor parlamentare obișnuite, este relevat și de art. 76 din Legea fundamentală, care reglementează regulile privind procedura la vot în cadrul Camerelor. Astfel, asemenea legilor organice, pentru adoptarea regulamentelor este necesară întrunirea unei majorități absolute a numărului senatorilor/deputaților/parlamentarilor (în funcție de tipul regulamentului adoptat). De asemenea, inițiativa elaborării/modificării regulamentelor aparține numai parlamentarilor (fie ei senatori sau deputați, după caz), aceasta fiind expresia principiului autonomiei regulamentare.
În ceea ce privește clasificarea regulamentelor, constatăm că acestea pot fi de trei feluri: Regulamentul Camerei Deputaților, Regulamentul Senatului și Regulamentul ședințelor comune, adoptat de plenul reunit al celor două Camere.
Din analiza acestor aspecte privind regulamentele parlamentare, desprindem o serie de motive de neconstituționalitate care pot fi invocate cu succes de unul dintre titularii dreptului de sezină (despre care vom vorbi mai jos). Așadar, se poate invoca neconstituționalitatea sub aspectul conținutului, pentru: lipsa de claritate și precizie, care trebuie să carcaterizeze aceste instrumente juridice (încălcându-se astfel art 1 alin. (5), care atrage, conform jurisprudenței constante a Curții, și încălcarea art. 1 alin. (3) cu privire la caracterul de stat de drept); reglementarea unor aspecte care vizează statutul deputaților și senatorilor ( încălcându-se astfel art. 73 alin. (3) lit. c) care impune reglementarea acestor aspecte prin lege organică); stabilirea prin regulamente a unor drepuri și obligații având ca destinatari alte entități decât cele care au raporturi constituționale cu Parlamentul. De asemenea, raportat la aspectele de procedură, Curtea este competentă să declare neconstituționale prevederile regulamentare adoptate cu nerespectarea cerințelor privind majoritate de vot impusă prin interediul art. 76 alin. (1) din Legea fundamentală majoritatea absolută).
Astfel, considerăm că numai asemenea aspecte, respectiv cele cu privire la regimul juridic al regulamentelor, detaliat anterior, ar putea duce la promovarea cu succes a unei acțiuni în fața Curții, fapt desprins, pe de o parte, din prevederile Constituției (vezi și capitolul II), dar și raportat la reperele jurisprudențiale stabilite în materie. În acest sens amintim Decizia 786/2009, conform căreia: „Analiza Curţii este una în drept, fără a viza aspecte de fapt ale procedurii parlamentare”; astfel, aspectele care se referă la modalitățile concrete de aplicare a regulamentelor sunt elemente de fapt, care exced controlului de constituționalitate efectuat de Curte.
IV. Controlul constituționalității regulamentelor parlamentare
1. Sediul materiei. Caracterele acestui tip de control.
Controlul constituționalității regulamentelor este o atribuție a Curții Constituționale prevăzută expres în art. 146 lit. c) din Constituție și transpusă la nivel legal prin Legea 47/1992 în Capitolul III, Secțiunea 2, Subsectiunea 4, art. 27-28. Conform acestora: „Curtea Constituțională se pronunţă asupra constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului, la sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui grup parlamentar sau a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori”.
În privința acestui tip de control, doctrina și jurisprudența este unanimă, în sensul că, în exercitarea atribuției amintite, Curtea realizează un control posterior, direct, abstract, obiectiv, care poate antama atât vicii de neconstituționalitate extrinsecă, cât și intrinsecă. De asemenea, controlul regulamentelor este un control de conformitate.[7] Spre exemplu, prin Decizia 260/2015[8], Curtea Constituțională a stabilit că: „prin natura sa, controlul de constituţionalitate a regulamentelor parlamentare este unul abstract, independent de existenţa vreunui demers judiciar, şi obiectiv, aşadar, distinct de existenţa unor drepturi subiective ce ar putea fi invocate şi apărate pe calea unei asemenea sesizării”.
- Subiectele de sezină
Așa cum aminteam la secțiunea anterioară, subiectele de sezină sunt: președinții celor două Camere; un grup parlamentar; minimum 25 de senatori sau 50 de deputați. Observăm că sesizarea poate proveni numai de la subiecte din interiorul Parlamentului, efect al exigenței autonomiei parlamentare. Important de precizat că prin jurisprudența Curții s-a statuat, titlu de principiu, că președintele și membrii uneia dintre Camere sau un grup parlamentar din acea Cameră (deci titularii dreptului de sezină) nu pot cere controlul constituționalității regulamentului celeilalte Camere. În schimb, în prinvința Regulamentului comun al celor două Camere, conform aceleiași linii de argumentare, sesizarea poate proveni atât de la senatori, cât și de la deputați.[9]
- Obiectul
Obiectul acestui tip de control de constituționalitate este reprezentat de cele trei tipuri de Regulamente, amintite anterior, respectiv: Regulamentul Camerei Deputaților, Regulamentul Senatului și Regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului. De asemenea, sesizarea poate fi făcută cu privire la întregul Regulament (spre exemplu, prin Decizia 45/1994[10] Curtea a stabilit că un număr de 28 de dispoziții din Regulamentul Camerei Deputaților sunt neconstituționale) sau numai cu privire la anumite dispoziții a căror neconstituționalitate se invocă.
- Procedura
Legea nr. 47/1992 detaliază procedura de urmat cu privire la controlul regulamentelor parlamentare. Astfel, conform art. 27 alin. (2), dacă sesizarea se face de parlamentari (respectiv de deputați și senatori, cu respectarea numărului minim impus de Constituție), ea trebuie depusă la secreterul general al Camerei din care fac parte, care o va trimite Curții Constituționale în aceeași zi. De asemenea, în termen de 24 de ore de la data înregistrării acestei cereri la Curte, ea se va transmite președinților Camerelor, alături de data la care vor avea loc dezbaterile. Până la acea dată, Președinții pot depune un punct de vedere.
Dezbaterea va avea loc, conform art. 28 în plenul Curții, iar decizia se pronunță cu votul majorității judecătorilor. De asemenea, este important de reținut că această decizie se aduce la cunoştinţă Camerei al cărei regulament a fost dezbătut. Efectele deciziei prin care se constată neconstituționalitatea unor prevederi din Regulament sunt menționate în alin. (3) al art. 28, care redă întocmai prevederile constituționale de la art. 147 alin. (1) respectiv: „Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept”.
Așadar, din analiza dispozițiilor și a jurisprudenței Curții amintite, putem desprinde clar ideea că între controlul regulamentelor și cel al modalității de aplicare a acestora, nu poate fi pus semnul egalității. Astfel, fără excepție, prevederile legale se referă in terminis numai la aspectele de procedură privind regulamentele parlamentare. Având în vedere că, în materie de competență a Curții Constituționale într-un anumit domeniu, aceasta nu poate fi prezumată, conchidem că în lipsa mențiunilor exprese în acest sens, în art. amintite (cum este spre exemplu cazul hotărârilor Parlamentare), instanța constituțională nu va putea verifica decât constituționalitatea regulamentelor.
Cu aceasta ocazie, precizăm că hotărârea este instrumentul juridic cel mai des utilizat în activitatea parlamentară, în scopul exercitării atribuțiilor celor două Camere sau a plenului reunit. Astfel, mai ales după introducerea noii atribuții a Curții în acest sens, în majoritatea cazurilor în care aceasta a fost sesizată cu aspecte care țineau de aplicarea defectuasă a regulamentelor, actele atacate erau hotărâri (așa cum vom vedea în secțiunea următoare, destinată jurisprudenței CCR).
Din acest motiv, amintim că, aspectele legate de regulamentele parlamentare și discutate în cuprinsul acestei secțiuni sunt aplicabile și hotărârilor (fapt logic, având în vedere că regulamentele sunt tot o specie de hotărâri). Cu toate acestea, diferă sediul materiei, în acest caz fiind incidentă lit. l), nu litera c), din Constituție, care trebuie coroborată cu art. 27 din legea organică a Curții.
V. Decizii CCR cu privire la modalitatea de aplicare a regulamentelor
- Decizia nr. 209 din 9 aprilie 2019
În această speță, Curtea a fost chemată să se pronunțe asupra constituționalității unei Hotărâri parlamentare prin care s-a acordat votul de încredere Guvernului, conform procedurii prevăzute de Constituție. Astfel, temeiul sesizării a fost art. 146 lit. l) din Constituție, coroborat cu art. 27 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, iar sesizarea a fost formulată de un total de 138 de deputați, care făcea parte din două grupuri parlamentare. Astfel, înainte de a se pronunța pe fond, Curtea a constatat admisibilitatea cererii, deoarece s-au respectat condițiile prevăzute de Legea fundamentală și legea sa organică, amintite și în capitolul anterior.
Motivele de neconstituționalitate invocate de autorii sesizării au fost legate de art. 64, cu privire la autonomia parlamentare și organizarea Parlamentului în comisii de lucru; art. 103 care reglementează procedura învestirii guvernului și art. 1 alin. (5) ce consacră principiul supremației Constituției și a legilor.Pe lângă prevederile din Legea fundamentală, autorii sesizării au mai invocat ca temei al criticilor formulate și art. 12 – care prevede cvorumul de ședință al comisiilor comune – și art. 72 alin. (2) care reglementează etapa obligatorie a audierii candidaţilor în comisiile permanente competente din Regulament.
Situația de fapt din această speță a vizat nerespectarea procedurii parlamentare, așa cum este prevăzută în Regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului, cu privire la acordarea votului de încredere a Guvernului. Astfel, Curtea a constatat că Hotărârea atacată s-a adoptat în lipsa unora dintre avizele consultative ale comisiilor permanente competente să audieze candidații propuși de prim-ministru.
Un prim aspect relevant din această decizie, vizează considerentele privind autonomia parlamentară, din care, așa cum aminteam anterior, decurge chiar imposibilitatea realizării unui control asupra modului de aplicare a regulamentelor. Instanța constituțională a stabilit că adoptarea acestor regulamente se face „nu în virtutea calităţii de autoritate legiuitoare a Parlamentului, ci în calitate de corpuri autonome, învestite cu o putere de organizare şi funcţionare proprie”. Astfel, între regulamentele parlamentare (ca expresie a principiului autonomiei parlamentare) și realizarea funcțiilor Parlamentului (prin care se materializează principiul constituțional privind rolul său) există un raport ca de la mijloc la scop.
Comisiile parlamentare se prefigurează ca organisme specializate de lucru, menite să fundamenteze, prin actele lor (avize sau recomandări), deciziile pe care Parlamentul în plen sau Camerele acestuia le va adopta ulterior. Pe cale de consecință, finalitatea activității lor vizează pregătirea lucrărilor Parlamentului, activitatea lor având ca scop furnizarea tuturor elementelor relevante astfel încât Camerele să-și poată fundamenta, în mod logic, deciziile. Cu toate acestea, impedimentele care pot apărea în procedura de adoptare a avizelor, precum neîntrunirea cvorumului de ședință, ca în această speță, nu ar putea să justifice tergiversarea procedurilor parlamentare, fiind contrare chiar scopului pentru care comisiile au fost înființate.
În continuare, Curtea a observat că nerespecarea condiției regulamentare cu privire la cvorumul de ședință al comisiilor nu are relevnță din perspectivă constituțională. Astfel, pe de o parte, el este prevăzut în regulamentele parlamentare, acte infraconstituționale, dar și infralegale, deci exced controlului făcut de CCR. De asemenea, așa cum a constatat din analiza globală a textelor din Legea fundamentală, atunci când legiuitorul constituant a „condiţionat exercitarea unui drept de îndeplinirea unei anumite condiţii, precum existenţa unui act procedural, a reglementat în mod expres această cerinţă”. Spre exemplu, în cazul adoptării legilor, moțiunilor sau hotărârilor, inclusiv cele cu privire la regulamente, nerespectarea cvorumului stabilit expres de art. 76 din Constituție atrage neconstituționalitatea actului respectiv. Această condiție nu se aplică avizelor consultative ale comisiilor permanente, despre care, de altfel, se vorbește numai în regulamente.
Amintim un ultim aspect relevant, pe care Curtea l-a stibilit cu titlu de principiu în această decizie: „Regulamentul parlamentar trebuie interpretat şi aplicat cu bună-credinţă şi în spiritul loialităţii faţă de Legea fundamentală.”. Astfel, instanța constituțională nu s-a pronunțat, în concret, asupra modului în care regulamentele parlamentare sunt transpuse în activitatea acestuia, ci a stabilit liniile directoare care trebuie avute în vedere de forul legiuitor, atunci când le interpretează și aplică.
În concluzie, în baza tuturor acestor argumente, Curtea a conchis că aspectele de neconstituționalitate invocate de autorii sesizării vizează de fapt elemente ce privesc modalitatea de aplicare a regulamentelor parlamentare. Aceasta este o problemă asupra căreia numai Parlamentul, în baza autonomiei regulamentre de care se bucură, poate decide. Pe cale de consecință, Curtea a menținut optica jurisprudențială în materie, respingând sesizarea ca neîntemeiată.
- Decizia nr. 307 din 28 martie 2012
Prin această decizie, Curtea Constituțională a antamat probleme similare cu cele din cadrul speței analizate anterior, având în vedere că și situația de fapt a fost asemănătoare. Astfel, cu titlu prealabil, instanța constituțională a avut în vedere aspectele legate de admisibilitatea sesizării. Ea a constatat că, sub aspectul titularilor dreptului de sezină, imperativele constituționale și legale au fost respectate, acțiunea în fața CCR fiind promovată de 106 deputați din două grupuri parlamentare distincte.
De asemenea, sub aspectul obiectului, instanța de contencios constituțional a observat că este atacată o hotărâre parlamentară cu privire la numirea în funcție a unor membrii ai Consiliului Național al Audiovizualului. Astfel, Curtea a reluat considerentele jurisprudențiale cu privire la această atribuție, care au stabilit limitele unui asemenea control, exercitat în baza art. 146 lit. l) din Constituție și a art. 27 alin. (1) din Legea 47/1992. Astfel, norma de referință diferă în funcție de obiectul hotărârii, o decizie relevantă în acest sens fiind Decizia 53/2011[11]. Singura situație în care se pot invoca aspecte de nelegalitate atât de rang constituțional, cât și legal, este atunci când hotărârea vizează organizarea și funcționarea unor instituții și autorități fundamentale, efect al importanței sporite a acestui domeniu de reglementare. Stabilind că entitatea din speță, respectiv Consiliul Național al Audiovizualului, nu este o instituție de rang fundamental, Curtea a conchis că își va limita controlul la verificarea constituționalității hotărârii atacate din punctul de vedere al exigenţelor procedurale şi substanţiale stabilite expres prin textul Legii fundamentale.
Constatăm că această decizie confirmă jurisprudența Curții cu privire la controlul constituționalității hotărârilor parlamentare. Ea evidențiază faptul că, atunci când se atacă asemenea hotărâri, (care sunt de fapt rezultatul direct al aplicării prevederilor regulamentare unor situații particulare, în cadrul exercitării funcțiilor sale) normele de referință nu pot fi altele decât cele constituționale și, cu titlu excepțional, cele legale. Acest argument implică, în mod indirect, ideea că nu se poate verifica modalitatea de aplicare a regulamentelor. Astfel, norma de referință în cazul unui control cu privire la acest aspect va fi în mod indubitabil Regulamentul Camerei/ plenului Parlamentului. Așa cum am amintit în secțiunea dedicată naturii juridice a regulamentelor, acestea sunt acte infralegale, fiind totodată un izvor privilegiat de drept parlamentar. În concluzie, posibilitatea de a seisiza Curtea cu privire la acest aspect contravine reperelor jurisprudențiale stabilite în mod constatnt de aceasta, în legătură cu controlul hotărârilor parlamentare.
Cu privire la aspectele care țin de fondul acestei hotărâri, Curtea a reluat argumentele amintite în analiza deciziei anterioare. În completare, ea a mai adus un argument, în sensul că, a admite că neîndeplinirea cvorumului în cadrul unei comisii poate duce la cenzurarea unei hotărâri parlamentare ar echivala, pe de o parte, cu „o supradimensionare a rolului comisiilor de lucru ale Parlamentului prin atribuirea unor efecte mult sporite actelor pe care aceste organe de lucru le adoptă împrejurare care excedează cadrului constituţional şi regulamentar în care acestea activează”, fiind totodată „o deturnare a rolului Parlamentului, în ansamblul său, ca organ reprezentativ suprem al poporului român, care beneficiază de o legitimitate originară, fiind exponentul intereselor întregii naţiuni”.
În continuarea acestui raționament, deci pornind de la ideea de suveranitate națională, Curtea a analizat rolul dezbaterilor parlamentare. Astfel, suverianitatea trebuie exercitată de popor nu doar în cadrul procesului electiv, ci și pe perioada legislaturii, deoarece, așa cum prevede art. 69 alin. (1) din Constituție, parlamentarii sunt „în slujba poporului”. Acestă obligație constituțională poate fi realizată numai prin intermediul dezbaterilor, prin care se discută problemele de interes ale națiunii. De asemenea, în doctrină s-a considerat că „unicitatea și specificitatea Parlamentului țin de faptul că, în exercitarea variatelor sale funcții, el procedează prin aceeași opțiune de voință care este deliberarea.”[12]. Astfel, dezbaterile asigură comunicarea dintre majoritatea parlamentară și minoritate, fiind o formă de realizarea a principiului „majoritatea decide, opoziția se exprimă”, consacrat deopotrivă de literatura de specialitate și de instanța de contencios constituțional. Pe cale de consecință, deliberarea asigură respectarea unor valori supreme consacrate de Legea fundamentale, precum statul de drept, pluralismul politic și democrația constituțională. De asemenea, aceasta sigură „cultivarea unei conduite a dialogului politic, care să nu excludă aprioric consensul, chiar dacă motivaţiile sunt diferite, atunci când miza este interesul major al naţiunii.”.
Așadar, sancționarea anumitor acte ale Parlamentului, prin declararea lor ca neconstituționale, pentru simplul motiv că nu au fost respectate anumite proceduri prealabile dezbaterii, prevăzute de Regulament, nu este conformă cu spiritul Constituției. În acest fel, s-ar crea o piedică semnificativă pentru realizarea funcțiilor Parlamentului, încălcându-se aspecte precum suveranitatea națională sau pluralismul politic.
Generalizând, considerăm că, având în vedere rolul și importanța Parlamentului în cadrul autorităților publice, nu ar fi permisă cenzura actelor sale de către CCR în niciun caz în care motivele invocate vizează numai nerespectarea regulamentelor, respectiv a prevederilor cuprinse în acestea care nu sunt dublate de textele constituționale. Un asemenea control vizează modalitatea defectuasă de aplicare a regulamentelor care nu este supusă controlului Curții.
- Decizia nr. 68 din 23 noiembrie 1993
În această speță, Curtea Constituțională a fost sesizată cu privire la neconstituționalitatea unei hotărâri parlamentare, prin care s-a invalidat mandatul unui deputat cu nerespectarea procedurii legale. Autorii sesizării au fost două grupurile parlamentare liberale din Camera Deputaților și din Senat.
Decizia amintită este importantă deoarece explică care sunt titularii dreptului de sezină, în cazul unei sesizări formulate în baza art. 144 lit. b) din Constituția nerevizuiă (în prezent, art. 146 lit. c)). Astfel, constatând că problema din speță vizează exclusiv validarea unui mandat din Camera Deputaților, instanța de contencios constituțional a precizat că : „în temeiul autonomiei regulamentare a fiecărei Camere, grupul parlamentar din Senat nu poate avea calitatea de subiect al dreptului de sesizare a Curţii pentru un asemenea caz.”. Așadar, odată cu această decizie s-a stabilit cu titlu de principiu că președintele și membrii uneia dintre Camere sau un grup parlamentar din acea Cameră nu pot cere controlul constituționalității regulamentului celeilalte Camere.
De asemenea, analizând obiectul sesizării, Curtea a constatat că el se referă, de fapt, la modalitatea concretă de aplicare a Regulamentului Camerei Deputaților. Astfel, CCR a statuat că, atâta timp cât nu se contestă constituționalitatea unei prevederi cuprinse în regulamente, nu este competentă să judece, fapt care decurge tot din principiul autonomiei regulamentare: „ţinând seama ca art. 144 lit. b) din Constituţie priveşte exclusiv regulamentele Camerelor, rezultă că nu intră în competenţa Curţii Constituţionale controlul actelor de aplicare a regulamentelor respective.”
VI. Concluzii
În concluzie, considerăm că în competența Curții intră numai controlul constituționalității prevederilor cuprinse în Regulamente și al hotărârilor parlamentare, în acest caz cu respectarea condițiilor trasate prin jurisprudență. Excluderea modalității de aplicare a regulamentelor din sfera de competență a Curții este susținută de interpretarea prevederilor constituționale și legale, de principiile dreptului parlamentar și de considerentele deciziilor pronunțate de CCR în această materie. Astfel, raportându-ne la atribuțiile instanței constituționale, constatăm că nici Legea fundamentală, nici Legea nr. 47/1992 nu stabilesc vreo atribuție privind aplicarea concretă a Regulamentelor. Întrucât competența unei instituții fundamentale trebuie prevăzută expres de Constituție sau stabilită în baza acesteia, rezultă că aspectul amintit excede controlului de constituționalitate. De asemenea, soluția este justifică și de aplicarea principiului autonomiei parlamentare, care cuprinde autonomia regulamentară și acordă Camerelor competență exclusivă în acest sens. Pe cale de consecință, Camerele parlamentare sau plenul reunit, după caz, sunt singurele în măsură să stabilească regulile proprii de organizare și funcționare și să le aplice situațiilor concrete care apar în practică.
[1] L. Favoreu, W. Mastor, „Les Cours constitutionnelles”, p. 17 apud. I. Muraru, S. Tănăsescu, „Constituția României. Comentariu pe articole”, ed. 2, C. H. Beck, București 2019
[2] vezi, Ramona Delia Popescu, „Drept parlamentar”, ed. Universul Juridic, București, 2021, p. 48
[3] Disponibilă la: https://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/106869 accesat la data de 14.12.2022
[4] idem n.s. 2
[5] Disponibilă la: https://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/136455 accesat la data de 14.12.2022
[6] Disponibilă la: https://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/4153 accesat la data de 14.12.2022
[7] vezi S.-G. Barbu, A. Muraru, V. Bărbățeanu, „Elemente de contencios constituțional”, ed. C.H. Beck, București, 2021, p. 126.
[8] Disponibilă la: https://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/167832 accesat la data de 14.12.2022
[9] vezi I. Muraru, S. Tănăsescu, „Constituția României. Comentariu pe articole”, ed. 3, C. H. Beck, București 2022
[10] Disponibilă la: https://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act_text?idt=14404 accesat la data de 14.12.2022
[11] Disponibilă la: https://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/125800 accesat la data de 15.12.2022
[12] Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, „Drept constituțional și instituții politice. Volumul II”, ediția 15, ed. C.H. Beck, București, 2017
No Comments Yet!
You can be first to comment this post!