Noile modificări din sfera finantării partidelor politice si a campaniilor electorale

Noile modificări din sfera finanțării partidelor politice și a campaniilor electorale

În data de 6 mai, Camera Deputaților, în calitate de camera decizională, a adoptat o nouă versiune a Legii nr. 334/2006 privind finanțarea partidelor și a campaniilor electorale, una reexaminată la cererea Președintelui României. Acest subiect este unul de interes național, cu toate că este vorba despre o reglementare mai puțin permeabilă, una mai degrabă tehnică.

De la originile reglementării până în prezent

Inițial, reglementarea privind finanțarea partidelor politice și a campaniilor electorale s-a realizat prin două acte normative distincte. Astfel, prima era reglementată într-o lege distinctă de legea care reglementa partidele ca atare, iar cele două acte normative conviețuiau cu legea privitoare la organizarea legilor parlamentare, în normele căreia se regăseau și aspecte relevante situației de față, anume cele privitoare la finanțarea campaniilor electorale în România.

Ulterior, legiuitorul, din rațiuni de tehnică legislativă, a apreciat ca necesară reunirea, în același act normativ, a chestiunilor de finanțare generică cu privire la partide, cu cele privitoare la campanile electorale, deși cele două fuseseră, odinioară, reglementate distinct.

Scurtă trecere în revista a situației juridice a partidelor politice

Partidele politice sunt, la origine, simple asociații. Ele sunt asociații de o natura specială, dar fac parte, într-o accepțiune largă, din aceeași sfera cu cea a asociațiilor de proprietari de la blocuri ori cea a asociațiilor care protejează animalele, deoarece au în comun cu acestea vocația de a-și propune propriul scop – iar scopul asociațiilor înființate sub forma partidelor politice este de a ajunge la guvernare.

În acest sens, legiuitorul înțelege să le ofere partidelor politice o reglementare specială, prin care le sprijină modul de a-și desfășura activitățile, chiar și din punct de vedere financiar, spre deosebire de reglementarea generală cu privire la asociații.

De fapt, asociațiile ordinare nu sunt sprijinite de stat, ci depind de bunăvoința și participarea financiară a membrilor asociațiilor respective, așadar se susțin prin eforturi proprii. Statul nu ajută nici prin oferirea unui sediu, nici a vreunei subvenții (nici a uneia generice, nici a uneia cu o destinație anume), chiar dacă scopul asociației respective are o finalitate largă, precum scopul partidelor politice.

Statul nu permite asociațiilor, prin intermediul Ordonanței nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații, să solicite sau să beneficieze în regim privilegiat sau special de împrumuturi nici de la persoane fizice, nici de la persoane juridice sau instituții bancare. Cu alte cuvinte, regimul asociațiilor este același pentru toată lumea.

Este adevărat că însăși reglementarea constituțională distinge unele categorii de asociații prin prisma tipului de activitate pe care îl desfășoară și le nominalizează specific, separat de celelalte. Sunt, astfel, nominalizate patronatele, sindicatele și partidele politice, cu toate că nu există o unitate în ceea ce privește obiectivele urmărite de cele trei categorii, unitate care le-ar putea distinge de restul asociațiilor. În acest sens, sindicatele își propun să promoveze interesele membrilor de sindicat, în timp ce patronatele urmăresc să protejeze drepturile angajatorilor, iar partidele își propun să pună mână pe putere.

Luând în discuție partidele politice, probabil tocmai în considerarea finalității acestora (declararea unor obiective într-un statut și a unui program politic propriu), activitatea lor nu este una indiferentă mecanismului statal. Prin acel program politic declarat, partidele politice își propun să participe la alegerile electorale iar, în cazul în care sunt desemnate ca fiind câștigătoare sau reușesc, în fine, să formeze Guvernul, programul lor politic se transformă într-un redutabil program de guvernare. Altfel spus, este vorba despre o transfigurare a obiectivelor partidelor politice învingătoare în obiective de guvernare, precum și de o angrenare a întregului mecanism statal în punerea în realizare a acestor obiective, transfigurare care implică efecte majore asupra întregii societăți.

Astfel se explică importanța scopului, a obiectivelor și a misiunii declarate, asumate și înfăptuite de partidele politice învingătoare în detrimentul celor ale simplelor asociații – prin amploarea și impactul pe care le au sau le-ar putea avea. Aceasta este viziunea optimistă asupra partidelor politice care câștigă alegerile și, în considerarea acestei viziuni, partidele solicită și, de regula, primesc diverse forme de susținere financiară din partea statelor democratice.

Or, nu toate partidele politice câștigă alegerile întotdeauna.

Finanțarea partidelor politice din surse publice

Acest aspect a fost pe larg dezbătut și combătut, în principal cu ideea conform căreia partidele politice ar trebui să se finanțeze exclusiv din resurse proprii, ori din resurse care să rezulte în urma unor activități comerciale, precum toate asociațiile non profit din sfera din care și cele despre care se face vorbire fac parte.

Un prim argument în favoarea finanțării partidelor politice din surse publice ar fi acela că aceste partide au, cel puțin, vocația guvernării.

Cu toate acestea, dacă admitem ideea că, o dată ajunse la guvernare, partidele politice vor distribui resursele publice (redistribuirea avuției naționale), atunci sprijinul statal ar trebui să fie transparent. Astfel se combat și se evită abuzurile de putere și tentația atribuirii selective a resurselor, consacrându-se ceea ce astăzi numim redistribuţie rațională.

Situația partidelor politice necâștigătoare

Chiar și în situația unui partid catalogat ca fiind necâștigător în urma competiției electorale, într-un sistem electoral de reprezentare proporțională, precum cel al României, și acestea despre care se face vorbire reușesc să obțină, spre exemplu, câteva locuri în Parlamentul României. Rămân doar cu vocația guvernării, dar se află, oricum, undeva în procesul decizional – sunt angrenate în adoptarea legilor.

În ceea ce privește partidele politice care nu vor câștigă alegerile, dar care nu vor câștigă nici măcar un mandat în Parlamentul României, dintre acestea fac parte atât unele extremiste, cât și unele care își propun obiective admirabile, dar care nu reușesc să atragă suficient de multe voturi din partea alegătorilor. Ceea ce trebuie accentuat este faptul că necâştigarea unei competiții electorale nu transformă obiectivele partidelor politice necâștigătoare în unele mai puțin valide sau interesante, iar acesta poate fi un prim motiv pentru care, o dată ce admitem ca legitimă finanțarea partidelor politice din surse publice, aceasta ar trebui să fie făcută în mod unitar și nu aplicabilă numai celor care sunt desemnate ca fiind câștigătoarele respectivei campanii electorale.

Despre organizarea campaniilor electorale

Campaniile electorale reprezintă acele procese competitive în cadrul cărora participă partidele politice (care au finanțare de la bugetul de stat), precum și alți competitori electorali, în scopul obținerii voturilor cetățenilor pentru luarea în primire a diferitelor mandate puse în joc.

Legea din România este dintre cele generoase în privința competitorilori electorali, permițând participarea la competiția electorală nu doar a partidelor politice, ci și a persoanelor organizate în structuri asociative reprezentative pentru minoritățile naționale, precum și a candidaților independenți – persoane care, dacă dispun de o listă de susținători, în condițiile legii, pot participă la orice competiție electorală.

Aceasta generozitate a legiuitorului este una dintre premizele finanțării campaniilor electorale din resurse publice. Or, acest lucru implică condiții de deplină egalitate între competitori, egalitate care nu de puține ori este pusă la îndoială.

În acest sens, amintim faptul că partidele politice beneficiază și de o finanțare generală, anume cea pentru simpla lor activitate, dar și de una specială, în ceea ce privește campaniile electorale. În același registru, competitorii direcți ai partidelor politice în campaniile electorale, anume organizațiile persoanelor aparținând minorităților naționale, în calitatea lor de simple asociații, nu beneficiază de vreo finanțare generală, iar ele nu sunt asimilate partidelor politice decât atunci când participă la competiția electorală și doar în cadrul acestei competiții. Altfel spus, pentru alte forme de activitate și manifestări ale organizațiilor persoanelor aparținând minorităților naționale, ele sunt considerate simple asociații, neexistând niciun statut special precum cel consacrat de Constituție partidelor politice. În ceea ce privește candidaţii independenți, nici aceștia nu beneficiază de vreo finanțare generală, în afară de propriile venituri. Singura intervenție din bugetul public survine în momentul participării lor în campania electorală, în contextul în care și candidații independenți participă la distribuirea resurselor din surse publice, la fel că ceilalți competitori.

Consider, așadar, legitimă întrebarea dacă este respectată egalitatea competitorilor electorali vizavi de finanțare. Cu toate acestea, privind în ansamblu, la fel de legitimă este și problema necesității sursei publice de finanțare a campaniilor electorale.

De ce nu s-ar putea institui, mai simplu, o reglementare constrângătoare a unei competiții corecte, liberate de implicarea banilor publici?

Campania electorală este un proces selectiv, concurențial, prin care competitorii luptă pentru a atrage cât mai multe voturi, cu scopul de a ajunge la guvernare, adică acolo unde aceia dintre competitorii desemnați câștigători vor face redistribuţia veniturilor, a resurselor publice. Numai privind situația astfel are sens garantarea transparenței, echității și neutralității procesului electoral.

Pentru a răspunde la aceasta din urma întrebare trebuie analizată motivația unei noi reglementari în materie de finanțare a partidelor și a campaniilor electorale. La această întrebare nu caută răspunsul doar legiuitorul român, aceasta face chiar obiectul de cercetare și reglementare al anumitor organizații internaționale.

La nivelul Consiliului Europei există mai multe structuri care contribuie la buna desfășurare a proceselor democratice, a statului de drept, a pluripartidismului și a celorlalte valori constituționale și comunitare: Comisia de la Veneţia veghează la respectarea condițiilor necesare pentru funcționarea statelor în parametrii statelor de drept, Consiliul Puterilor Locale și Regionale vizează modalitățile în care funcționează autoritățile locale și intermediare din cadrul statelor, Curtea Europeană a Drepturilor Omului are că obiectiv să protejeze Convenția Europeană a Drepturilor Omului, iar Grupul Statelor Europene care urmăresc desfășurarea proceselor electorale (acronim: GRECO) își propune să urmărească si să acorde consultantă, în măsura în care statele ar avea nevoie, în materia procedurilor electorale.

Raportul GRECO cu privire la situația partidelor și a campaniilor electorale în România

În cadrul Consiliului Europei, GRECO a pornit de la practica statelor în materie de alegeri și de finanțare a campaniilor și partidelor. În acest sens, a stabilit un set de minime reguli în materie de finanțare, reguli care n-au făcut obiectul unei convenții internaționale, dar au fost formalizate în mai multe documente asumate de către statele membre ale Consiliului Europei. Astfel, în virtutea acestor documente, GRECO desfășoară rapoarte de monitorizare, prin misiunile unor experți trimiși cu regularitate în statele semnatare, misiuni ale experților care au ca obiectiv stabilirea gradului de îndeplinire a standardelor considerate minimale, atât prin reglementările din statele membre, cât și prin practicile naționale existente cu privire la aceste reglementări.

Recomandările GRECO nu fac altceva decât să sublinieze unele dintre punctele slabe ale reglementarii naționale, în special vizavi de standardele pe care această organizație le-a stabilit.

Raportul GRECO cu privire la România adoptat în urma vizitei din decembrie 2014, dat recent publicității, a avut în vedere Proiectul legii de modificare a legii 334/2006 privind finanțarea partidelor și a campaniilor electorale din România, proiect al legii care se afla, la momentul darii publicității, în dezbaterea Parlamentului României, retrimis de către Președintele României conform atribuțiilor sale constituționale.  Astfel, raportul în discuție viza o stare a legii anterioară stadiului în care se afla proiectul de lege trimis de către Președintele României, spre reexaminare, în Parlament.

Dintre aspectele cele mai critice pe care raportul GRECO le-a relevat merită a fi menționate cele privitoare la formele de finanțare și la controlul modului în care se realizează aceasta finanțare, iar între lucrurile pozitive remarcate de GRECO se numără regimul sancţionator reglementat pentru situațiile în care finanțarea nu este corect utilizată, precum și atribuirea de competenţe în materie de organizare a legilor și supraveghere a finanțării în favoarea Autorității Electorale Permanente.

Controlul finanțării din bugetul de stat a campaniilor electorale

Campaniile electorale sunt vizate de o lege prin care se statuează că fiecare competitor trebuie să avanseze cheltuielile necesare desfășurării campaniilor lor electorale, iar la finalul acestora, pe baza unor acte doveditoare, fiecare individ ori entitate reprezentând competitorul electoral are dreptul la solicitarea rambursării cheltuielilor. Însă aceasta prevedere nu este aplicabilă oricum, existând o importantă condiție pentru deblocarea banilor publici alocați, anume obținerea unui anumit număr de voturi prin care se realizează trecerea pragului electoral stabilit. Chiar și în cazul în care fie partidul, fie candidatul independent sau organizația reprezentativă a unei minorități naționale nu reușește să ajungă în Parlament, ori nu reușește să obțină mandate de consilier local, dar au depășit pragul electoral, respectivul individ sau entitate are dreptul la solicitarea rambursării cheltuielilor.

Un aspect important, cu care recenta modificare a legii surprinde, privește controlul finanțării din bugetul de stat a campaniilor electorale, în contextul în care controlul banilor publici în materia campaniilor electorale, consacrat constituțional în favoarea Curții de Conturi, dispare, legea constituind o exclusivitate în favoarea Autorității Electorale Permanente.

Acest schimb de atribuții a fost apreciat de către experții GRECO, care aplaudă prezentarea exclusiv în fata Autorității Electorale Permanente a conturilor consolidate ale partidelor politice în genere, dar și în urma campaniilor electorale, precum și prezentarea modalităților de cheltuire a banilor de către toți competitorii electorali.

Privind retrospectiv, în urma recomandărilor făcute prin raportul GRECO, legiuitorul roman a prevăzut toate măsurile pentru acceleralea operațiunilor de control a banilor cheltuiți în campaniile electorale, inclusiv reducerea termenelor de verificare de la șase luni la numai o luna, dar a nesocotit, în acest demers, atribuțiile constituționale ale Curții de Conturi, de control a banilor publici. Imprudenta reglementare nu poate fi primită cu atât mai mult, cu cât raportul GRECO nu face expres referire la excluderea controlului Curții de Conturi, ci doar recomandă direcționarea controlului către Autoritatea Electorală Permanentă.

Într-adevăr, aceasta autoritate este deja specializată în monitorizarea alegerilor și a procesului electoral în genere, dispunând de toate componentele tehnice necesare pentru realizarea unui veritabil control al banilor cheltuiți în campaniile electorale. Cu toate acestea, în ceea ce privește subvențiile de la stat, competența controlului revine de drept Curții de Conturi, iar acest aspect a fost luat în calcul de către Senat, în urma solicitării Președintelui României.

Generic vorbind, cu ce vrea sa noveze modificarea legii cu privire la finanțarea partidelor politice și a campaniilor electorale din România este, poate mai important decât niciodată, o diversificare a surselor de finanțare.

Noile reglementari cu privire la sursele de finanțare a partidelor politice

Partidele politice dispun, mai întâi de toate, de o finanțare de la bugetul de stat reprezentând un minimum destinat desfășurării activității lor cotidiene, unul care nu are în vedere, în vreun fel, sprijinirea achiziționării unor sedii proprii pentru partid. Legea nr. 14 din 9 ianuarie 2003 privind partidele politice face vorbire despre sedii care trebuie să fie asigurate partidelor politice, însă, în prezent, nu mai discutăm doar despre sediul principal al acestora, căci reglementările actuale stabilesc, în sarcina autorităților administrației publice locale, obligația de a asigura partidelor, în regim de închiriere, sedii în toate localitățile în care acestea și-ar stabili filiale.

Nici Legea nr. 334/2006 cu privire la finanțarea partidelor politice și a campaniilor electorale nu permitea, până în momentul de faţă, alocarea subvențiilor de la stat că având destinație achiziționarea de sedii pentru partidele politice, însă nouă varianta a legii prevede aceasta posibilitate.

În acest context, este de menționat și faptul că, în urma unei recente decizii a Curții Constituționale a României, pentru înființarea unui partid politic nu mai este necesară lista de 25.000 de susținători ai acestuia, ci, conform reglementarii actuale, se pot înființă partide politice și cu doar 3 membri. Acest aspect este relevant prin prisma faptului că vor putea fi înființate partide politice nu doar de anvergura națională, ci ar putea fi înființate și partide politice regionale sau locale, cu o întindere geografică modestă și cu sedii principale în orice localitate a tarii.

La fel ca și până acum, partidele politice își finanțează activitățile în principal din cotizațiile membrilor, din donații, ori din reîntoarcerea, către partid, a profitului obținut din activități realizate cu directă legătură cu scopul partidului (cu alte cuvinte, din resurse care să rezulte în urma unor activități comerciale, de valorificare a profiturilor rezultate din acele activități comerciale).

În această structură duală a finanțării partidelor politice, modificarea legii vrea sa noveze prin aceea că, în afară de finanțarea publică și cea privată, se adaugă și forma suplimentară a unor împrumuturi pe care partidele politice le obțin fie de la persoane fizice, fie de la persoane juridice.

Aceasta nouă formă de finanțare a activităților partidelor politice prin împrumuturi s-a concretizat ulterior întocmirii raportului de către GRECO, așadar după finalizarea misiunii de verificare, concluzia fiind că experții Comisiei Europene nu ar fi putut-o avea în vedere la acel moment. Mai mult, într-o formă a proiectului de lege, aceste împrumuturi puteau fi realizate și exclusiv în bani lichizi, până la un plafon de 200 de salarii minime brute anual, cu precizarea că erau valabil încheiate numai prin act autentic. Ulterior, Senatul a echilibrat aceasta cifra, la cererea Președintelui României, așa încât plafonul s-a transformat în numai 10 salarii minime brute anual.

În același timp cu adoptarea acestei legi a mai fost adoptată încă una, care a stabilit o plafonare a operațiunilor realizate în bani lichizi la maximum cinci mii de lei pe zi, împământenind o primă necorelare în privința celor două legi.

Aspectul nou introdus în discuție, anume cel al împrumuturilor, este mai degrabă problematic. Creșterea transparenţei în ceea ce privește contribuțiile terților părți la campania electorală este esențială, pentru a nu se ajunge la modalități de finanțare a partidelor politice și a campaniilor electorale neortodoxe prin care, sub aparența unor împrumuturi, înșiși candidații vor fi nevoiți să contribuie cu respectivele sume de bani, mascând în acest fel cumpărarea unui loc pe lista electorală. Pe acest raționament, la finalul competiției electorale, în măsura în care respectivii candidați se regăsesc pe locurile eligibile și ajung în Parlament, banii vor putea fi returnați din subvențiile de la stat.

Dacă nu pot fi rambursate de către partid terțului împrumutător, împrumuturile se consideră a fi asimilate cu donația și nu mai trebuie restituite în vreun fel.

Acest aspect apărut în peisaj prin Proiectul de modificare a Legii nr. 334/2006 privind finanțarea partidelor politice si a campaniilor electorale este criticabil prin prisma faptului că, atât timp cât părțile au încheiat o convenție în faţa notarului, mai precis un contract de împrumut (chiar și în condițiile unui împrumut fără dobândă), schimbarea conținutului înțelegerii parților prin simpla voință a uneia dintre părți, chiar din motive obiective, nu poate trece neobservată, constituind un serios semn de întrebare în privință condițiilor de reciprocitate în care a fost încheiat actul inițial. De precizat este şi faptul că Raportul GRECO nu avea cum să analizeze această prevedere, care a fost concretizată între perioada vizitei și darea în publicitate a raportului.

Proiectul a fost respins anterior de Senat, dar a fost modificat și avizat de Comisia de cod electoral.

Camera Deputaților este for decizional cu acest proiect.

Noua lege se vrea a fi destul de mult schimbată, prevăzând trei surse de finanțare și nu numai două, ca în anterioară reglementare, stabilind pedepse mult mai constrângătoare și riguros aplicate vizavi de regimul sancţionator al partidelor și campaniilor, precum și modalități de control și verificare mult mai stricte, în termene mai scurte.

Legea este cea în baza căreia vor fi finanțate viitoarele campaniile electorale și cu privire la alegerile locale, și cu privire la alegerile generale.

Sursa:

S. Tanasescu, Dezideratul electoral, in cadrul conferintei Justitia in Romania, Bucuresti, 23.04.2015.

Bibliografie:

1. Constitutia Romaniei;
2. Legea nr. 334/2006 privind finantarea partidelor politice si a campaniilor electorale;
3. Legea nr. 14/2003 a partidelor politice;
4. Ordonanta nr. 26/2000 cu privire la asociati si fundatii;
5. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tanasescu. Constitutia Romaniei revizuita. Comentarii si explicatii, All Beck, Bucuresti, 2004.
6. Ioan Muraru, E.S. Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice. Volumul II. Editia 14, C.H. Beck, Bucuresti, 2013;
7. Coord: I. Muraru, E. S. Tanasescu, Constitutia Romaniei. Comentariu pe articole, C.H. Beck, Bucuresti, 2008.
8. Camera deputatilor a adoptat Legea finantarii partidelor politice si campaniilor electorale, Hotnews.ro.