Scurte considerații privind efectele hotărârii Curții de Justiție a Uniunii Europene din cauza Strominator Elektro, în materia modificării contractului de achiziție publică

[Rezumat:

Prima condiție a cărei îndeplinire trebuie verificată atunci când se evaluează legalitatea modificării unui contract de achiziție publică fără organizarea unei noi proceduri de atribuire este dacă acel contract se mai află în perioada de valabilitate. Această condiție nu a fost analizată în doctrina de specialitate, iar în practica administrativă și judiciară a beneficiat de o interpretare mai degrabă extensivă, permisivă.

Prin hotărârea din cauza Strominator Elektro, Curtea de Justiție a Uniunii Europene impune, însă, o interpretare restrictivă, urmând linia de jurisprudență pe care a trasat-o anterior. Astfel, Curtea a stabilit că nu se mai află în perioada de valabilitate contractul de achiziție publică după executarea prestațiilor de către adjudecatar, recepția prestațiilor și emiterea facturii finale, chiar dacă autoritatea contractantă nu a plătit prețul.

Această interpretare aduce lămuriri esențiale, dar dă și naștere unor noi întrebări, care își găsesc însă răspunsul în raționamentul prezentat de Curte, cu autoritate de lucru interpretat, în considerentele hotărârii.]

În data de 4 iunie 2026, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a pronunțat, în cauza C-820/24 (Strominator Elektro), o hotărâre de referință, prin care aduce lămuriri importante în materia modificării contractului de achiziție publică. Pentru a înțelege pe deplin efectele teoretice și practice ale acestei hotărâri, este necesară o succintă analiză preliminară a dispozițiilor normative, doctrinei și jurisprudenței în materie.

Modificarea contractului de achiziție publică, parte a fazei de executare a acestuia, a fost catalogată, pe drept cuvânt, în literatura de specialitate[2] ca fiind partea întunecată a achizițiilor publice, din cauza reglementării sale mai puțin detaliate, atât în legislația Uniunii Europene (directivele privind achizițiile publice[3]), cât și în legislațiile statelor membre (expresie a transpunerii directivelor la nivel național[4]). S-a subliniat, în doctrina citată[5], că efectul acestei reglementări laconice este apariția în practică a numeroase probleme de interpretare, care provoacă ambiguitate asupra legalității modificărilor convenite de părțile contractului.

Directiva 2014/24/UE privind achizițiile publice numite „clasice” (pentru a se distinge de achizițiile publice „sectoriale”, care fac obiectul Directivei 2014/25/UE), reglementează „modificarea contractului în cursul perioadei sale de valabilitate” prin articolul 72[6], în cuprinsul căruia stabilește regula că o astfel de modificare poate fi efectuată doar ca urmare a unei noi proceduri de achiziții, dar instituie și excepții de la regulă.  

Cu privire la această reglementare, s-a susținut în doctrină[7] că situațiile în care contractul de achiziție publică poate fi modificat direct, fără organizarea unei noi proceduri de atribuire, nu sunt exhaustiv prevăzute de art. 72 din Directivă, fiind permisă modificarea și în alte situații care nu sunt expres reglementate de acest text normativ.

S-a exprimat, însă, și opinia contrară[8], în sensul că excepțiile de la regula potrivit căreia un contract de achiziție publică poate fi modificat în cursul perioadei sale de valabilitate, fără organizarea unei noi proceduri de atribuire, se limitează exclusiv la cazurile prevăzute de art. 72 din Directivă, preluate ca atare, prin transpunere, în legislațiile statelor membre. Această opinie se bazează, pe de o parte, pe modul neechivoc de formulare a textului art. 72 alin. (5) din Directiva 2014/24/UE, din care rezultă că orice alte modificări ale dispozițiilor unui contract de achiziții publice sau ale unui acord-cadru în cursul perioadei sale de valabilitate decât cele prevăzute la alin. (1) și (2) ale art. 72, este necesară o nouă procedură de achiziții. Pe de altă parte, se arată în această opinie că rezultă din art. 72 alin. (1) că situațiile enumerate acolo și la alin. (2) al aceluiași articol sunt singurele excepții acceptabile de la principiul potrivit căruia orice modificări ale achiziției în cursul perioadei de valabilitate a contractului nu s-ar putea opera decât urmare a unei noi proceduri de atribuire.   

Consider, fără rezerve, că această din urmă opinie este cea corectă, având în vedere și jurisprudența Curții Europene de Justiție, care exprimă o tendință de interpretare restrictivă a posibilității de modificare a contractului de achiziție publică fără organizarea unei noi proceduri de atribuire[9].

În această tendință restrictivă de interpretare se înscrie și cea mai recentă hotărâre a Curții de Justiție, pronunțată la data de 4 iunie 2026, în cauza Strominator Elektro (C-820/24). Problema abordată în această hotărâre vizează prima condiție sine qua non pentru modificarea contractului, și anume ca acesta să se afle încă în perioada de valabilitate. Această condiție nu a beneficiat anterior de o atenție specială nici în doctrină, și nici în jurisprudența Curții de Justiție, deși este prima condiție care trebuie verificată atunci când se evaluează legalitatea modificării contractului de achiziție publică.

Curtea de Justiție s-a considerat învestită, în cauză, de către instanța de trimitere din Austria, cu întrebarea dacă un contract de achiziții publice trebuie considerat ca fiind încă în cursul perioadei sale de valabilitate după expirarea perioadei de executare a lucrărilor prevăzute de acest contract, după ce prestația a fost furnizată integral de adjudecatar și după ce acesta a prezentat factura finală, dar înainte de plata acesteia de către autoritatea contractantă[10].

Chestiunea a cărei interpretare s-a cerut are o importanță deosebită, întrucât contractul poate fi modificat doar atât timp cât se află în perioada sa de valabilitate, ulterior orice modificare fiind, astfel, nelegală.

Pentru a da un răspuns acestei solicitări de interpretare, Curtea de Justiție, urmând jurisprudența sa anterioară, a apreciat că trebuie să țină seama nu numai de termenii dispozițiilor art. 72 din Directiva 2014/24/UE, ci și de contextul lor și de obiectivele urmărite de reglementarea din care fac parte aceste dispoziții[11]. Așa fiind, Curtea de Justiție realizează, prin interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 72 cu ale considerentului (107) din Directiva 2014/24/UE, o corelație ingenioasă între noțiunile de “perioadă de valabilitate a contractului” și “perioadă a executării” acestuia, în sensul că, pentru a stabili limita temporală a posibilității modificării contractului de achiziție publică trebuie să ne raportăm la cerința de a ne afla în timpul executării.

În continuare, Curtea de Justiție stabilește că, odată ce ne raportăm la perioada executării, va trebui considerat că ne aflăm în perioada de valabilitate a contractului de achiziție publică doar până la momentul executării integrale a prestațiilor de către operatorul economic contractant, neefectuarea plății de către autoritatea contractantă fiind, sub acest aspect, lipsită de relevanță. Prin această abordare, Curtea se îndepărtează de la regula aplicabilă contractelor cu titlu oneros (din categoria cărora face parte și contractul de achiziție publică, potrivit art. 2 alin. 1 pct. 5 din Directiva 2014/24/UE), conform căreia acestea se află încă în perioada de valabilitate atât timp cât nu au fost executate obligațiile reciproce, și anume nu numai furnizarea prestațiilor care revin adjudecatarului, ci și plata prețului care trebuie plătit în schimbul acestor prestații[12].

Curtea mai justifică acest tratament diferențiat (bazat, desigur, pe interpretarea conformă și teleologică a dispozițiilor incidente) și prin jurisprudența sa anterioară[13], din care rezultă că prin încadrarea condițiilor în care contractele de achiziții publice în cursul perioadei lor de valabilitate pot fi modificate fără o nouă procedură de achiziții publice, art. 72 din Directivă urmărește să asigure respectarea principiilor egalității de tratament și transparenței, introducând totodată o anumită flexibilitate în aplicarea normelor care reglementează contractele de achiziții publice, pentru a permite autorităților contractante să răspundă în mod pragmatic situațiilor cu care se confruntă în cursul executării contractelor, orice derogări de la principiile evocate trebuind să facă obiectul unei interpretări stricte.

În lumina acestor argumente, Curtea a apreciat că din momentul în care obiectul și scopul contractului de achiziție publică au fost realizate prin executarea prestațiilor la care s-a obligat operatorul economic contractant, aceste prestații fiind recepționate definitiv de către autoritatea contractantă, iar factura finală fiind emisă, nu se mai justifică recunoașterea unei marje de manevră autorității contractante, fiind exclusă apariția unor situații care să permită modificarea contractului. Dacă s-ar recunoaște o astfel de marjă de manevră autorității contractante ar însemna  să se permită acesteia să prelungească în mod discreționar perioada în care se poate aplica o dispoziție derogatorie, ceea ce ar fi contrar interpretării stricte al cărei obiect trebuie să îl facă dispozițiile de excepție ale art. 72 din Directivă.

În consecința tuturor considerentelor rezumate mai sus, Curtea a stabilit, prin dispozitivul hotărârii, că: “Articolul 72 din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul delegat (UE) 2021/1952 al Comisiei din 10 noiembrie 2021, trebuie interpretat în sensul că un contract de achiziții publice nu poate fi considerat ca fiind „în cursul perioadei sale de valabilitate”, în sensul acestei dispoziții, atunci când adjudecatarul a executat integral prestațiile care trebuiau furnizate în temeiul contractului în cauză, autoritatea contractantă a recepționat definitiv aceste prestații, iar adjudecatarul a emis factura finală, chiar dacă această autoritate contractantă nu a achitat încă prețul indicat în aceasta” (subl. ns. D.-M. S.).

Evident că răspunsul Curții de Justiție a Uniunii Europene a avut în vedere limitele stării de fapt din litigiul principal, în care era vorba de un contract în care operatorul economic adjudecatar executase integral prestațiile care făceau obiectul contractului de achiziție publică, prestații care fuseseră recepționate definitiv de autoritatea contractantă, factura finală fiind emisă, numai că autoritatea contractantă nu efectuase încă plata.

Văzând, însă, considerentele pe care se întemeiază interpretarea dată de Curte, care beneficiază de autoritatea de lucru interpretat, s-ar putea naște întrebarea dacă o modificare a contractului este legală în situația în care factura finală nu este emisă, iar plata nu este făcută de autoritatea contractantă, deși prestațiile care fac obiectul contractului au fost integral executate.

Opinez că și în această situație concluzia ar trebui să fie aceeași cu cea din hotărârea analizată, întrucât rezultă cu deplină claritate din raționamentul Curții că momentul la care se consideră executat contractul și, pe cale de consecință, încheiată perioada sa de valabilitate în sensul art. 72 din Directivă, este cea a îndeplinirii prestațiilor executantului și recepționării acestora.

Dacă s-ar accepta că între momentul executării și recepționării prestațiilor, pe de o parte, și momentul emiterii facturii finale, pe de altă parte, ne aflăm încă în perioada de valabilitate a contractului și ar fi, astfel, posibilă modificarea acestuia, s-ar oferi o marjă de discreție părților și s-ar crea acestora posibilitatea eludării principiilor egalității de tratament și transparenței.

Mai dificilă pare, însă, interpretarea situației în care prestațiile la care este obligat operatorul economic au fost executate în întregime, dar recepția finală nu a fost încă realizată. Curtea de Justiție stabilește, în hotărârea sa, ca moment al încetării perioadei de valabilitate a contractului, momentul executării integrale a prestațiilor ofertantului câștigător. Pe cale de consecință, ar trebui ca după acest moment să nu mai poată fi efectuată nicio modificare a contractului, în temeiul art. 72 din Directivă (art. 221 din legea nr. 98/2016), chiar dacă încă nu s-a efectuat recepția finală, nu s-a emis factura finală și nu s-a făcut plata de către autoritatea contractantă.

Prin urmare, opinez că, în lumina interpretării date de Curtea de Justiție în hotărârea Strominator Elektro, perioada de valabilitate a contractului încetează la momentul executării integrale a prestațiilor de către adjudecatar, fără a mai putea fi considerată prelungită până la recepția finală, emiterea facturii, efectuarea plății sau până la un alt moment ulterior, cum ar fi, de exemplu, încheierea perioadei de notificare a defecțiunilor (perioada de garanție) prevăzute în contractele FIDIC.

În concluzie, hotărârea pronunțată în cauza Strominator Elektro este de importanță deosebită și estimez că va duce la o schimbare de practică administrativă și judiciară[14] sub aspectul momentului până la care se poate opera o modificare a contractului de achiziție publică în temeiul art. 72 din directiva 2014/24/UE (art. 221 din Legea nr. 98/2016). Trebuie subliniat că această interpretare se aplică exclusiv contractului de achiziție publică, nu și altor contracte care nu se află sub incidența dispozițiilor interpretate de Curtea de Justiție.

Se va aplica, însă, pentru identitate de rațiune, contractelor de achiziție sectorială și contractelor de concesiune, care fac obiectul unor reglementări similare cu cele ale art. 72 din Directiva 2014/24/UE (prin art. 89 din Directiva 2014/25/UE, respectiv Directiva 2014/23/UE) și ale art. 221-222² din Legea nr. 98/2016 (prin art. 235-243¹ din Legea nr. 99/2016, respectiv art. 100-109 din Legea nr. 100/2016).

[1] Doctor în Drept (Università degli Studi di Torino și Universitatea ‘Babeș-Bolyai” Cluj-Napoca, doctorat în cotutelă); formator colaborator la Institutul Național al Magistraturii; experiență profesională în domeniul juridic de peste 26 de ani (judecător, consilier, juridic, procuror).

[2] Dacian C. Dragos, Bogdana Neamtu, „Introduction: why the ¢Dark Side of procurement¢?”, în Dacian C. Dragos, Kirsi-Maria Halonen, Bogdana Neamtu, Steen Treumer (coordonatori), „Contract Changes. The Dark Side of EU Procurement Law”, Edward Elgar Publishing, 2023, p.1.

[3] Sub această denumire generică sunt cunoscute cele trei directive adoptate în anul 2014, cu termen de transpunere în leguslația statelor membre la 18 aprilie 2016: Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE; Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ; Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune.

[4] În România, transpunerea directivelor a fost realizată prin adoptarea Legii nr. 98/2016 privind achizițiile publice, Legii nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale și Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii.

[5] Ibidem.

[6] Art. 72 din Directiva 2014/24/UE a fost transpus în legislația din România prin art. 221-222² din Legea nr. 98/2016.

[7] În acest sens, a se vedea: Steen Treumer, “Contract changes and the duty to retender under the new EU public procurement directives”, în Public Procurement Law Review nr.3/2014, pp. 148-149; Sue Arrowsmith, “The Law of Public and Utilities Procurement: Regulation int the EU and UK”, vol. 1, Sweet&maxwell, 2014, p. 602.

[8] A se vedea Piotr Bogdanowicz, “Contract Modifications in EU Procurement Law”, Edward Elgar Publishing, 2021, p.80.

[9] A se vedea: Hotărârea din 16 octombrie 2025, pronunțată în cauza C-282/24 (Polismyndigheten); Hotărârea din 7 decembrie 2023, pronunțată în cauzele conexate C-441/22 și C-443/22 (Obshtina Razgrad); Hotărârea din 3 februarie 2022, pronunțată în cauza C-461/20 (Advania Sverige și Kammarkollegiet).

[10] A se vedeea par. 38 și 42 din hotărâre.

[11] Par. 43 din hotărâre.

[12] A se vedea par. 45 din hotărâre.

[13] Se menționează, cu acest titlu: Hotărârea din 16 octombrie 2025, pronunțată în cauza C-282/24 (Polismyndigheten), pct. 38; Hotărârea din 3 februarie 2022, pronunțată în cauza C-461/20 (Advania Sverige și Kammarkollegiet), pct. 32 și 37; Hotărârea din 7 decembrie 2023, pronunțată în cauzele conexate C-441/22 și C-443/22 (Obshtina Razgrad), pct. 61.

[14] Practica de până acum fiind majoritar înclinată spre o interpretare mai extensivă privind momentul la care se încheie perioada de valabilitate a contractului de achiziție publică.