Distincția între actul administrativ normativ și cel individual

Actul administrativ, ca orice act juridic, reprezintă o manifestare de voință făcută în scopul de a produce efecte juridice. Legal, actul administrativ este definit ca fiind actul juridic unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice[1]. Pentru a nu se face confuzie între actul administrativ unilateral și cel individual, trebuie precizat că actul administrativ poate fi unilateral sau bilateral (când ia forma unui contract administrativ), iar în funcție de gradul de întindere a efectelor juridice, actul administrativ unilateral poate avea caracter normativ sau caracter individual.

       I. Actul administrativ cu caracter normativ

În ceea ce privește actul administrativ normativ, acesta cuprinde reguli generale de conduită, impersonale și de aplicabilitate repetată, în vederea aplicării la un număr nedeterminat de subiecți[2]. Sunt astfel de acte, spre exemplu, hotărârea de guvern prin care se stabilesc anumite prețuri maximale pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a normelor metodologice de depunere a formularelor tipizate în vederea calculării impozitului, o hotărâre a unui consiliu local de stabilire a taxelor locale, etc[3].

Actul administrativ cu caracter normativ prezintă trăsături asemănătoare oricărui alt act administrativ, având însă anumite particularități. Astfel:

A. Actul administrativ reprezintă forma juridică principală a activității autorităților administrației publice

Administrația publică reprezintă puterea executivă a statului, având ca și activitate organizarea executării și executarea în concret a legilor de către autoritățile care compun acest sistem[4]. Drept urmare, deși activitatea autorităților publice poate îmbrăca diferite forme, forma principală cu semnificație juridică o reprezintă actul administrativ prin care autoritățile administrației publice își realizează competența și implicit sarcinile ce le revin[5].

B. Actul administrativ normativ reprezintă o manifestare unilaterală de voință

Caracterul unilateral al actului administrativ constă în emiterea acestuia fără participarea sau consimțământul subiectelor de drept cu privire la care generează efecte juridice. De asemenea, unilateralitatea actelor administrative determină, în principiu, revocabilitatea acestora[6]. Revocarea actelor administrative normative mai poartă denumirea de abrogare.

De asemenea, caracterul unilateral se păstrează indiferent dacă:

• actul a fost emis de o autoritate publică cu caracter colegial;
• actul este emis în baza unei prealabile intervenții aparținând unei alte autorități publice;
• actul este emis la cererea expresă a persoanei interesate (drept exemplu, hotărârea cu caracter normativ a consiliului local reprezintă manifestarea unilaterală de voință a acestuia și nu a celui care a avut inițiativa.

C. Actul emis în temeiul și pentru realizarea puterii publice

Astfel, actul administrativ normativ este emis sau adoptat de către organe care au calitatea de subiect special învestit cu atribuții de putere publică, organele respective având, în raporturile juridice generate de aceste acte, o poziție de supraordonare față de celelalte subiecte ale raporturilor juridice respective[7]. Inegalitatea juridică între autorul actului administrativ și subiectul destinatar al prevederilor actului este accentuată și de unilateralitatea manifestării de voință.[8]

D. Actul administrativ este obligatoriu

Caracterul obligatoriu al actului administrativ este o consecință a prezumției de legalitate ce funcționează în favoarea unui asemenea act[9]. Actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior până când acesta din urmă va emite, la rândul lui, un act normativ cu un conținut contrar, act care, având o forță juridică superioară, îl va abroga pe cel al organului inferior.

E.Actul administrativ normativ conține reguli generale cu aplicabilitate repetată și produce efecte erga omnes.

Astfel, actele administrative normative se delimitează de cele individuale prin conținut dar și prin calitatea subiecților. Astfel, actul normativ conține reglementări de principiu care se adresează unor persoane nedeterminate, adică are o aplicabilitate generală. Gradul de generalitate a actelor administrative normative diferă, în sensul că, anumite norme privesc orice persoană aflată în țară, spre exemplu, regulile privind circulația pe drumurile publice, iar alte norme au un obiect de reglementare mai restrâns, de exemplu, normele ce privesc categorii determinate de persoane [10]. Oricât de restrâns ar fi obiectul de reglementare a actelor administrative normative, acestea își păstrează caracterul normativ atâta timp cât subiecții nu sunt individual determinați.

„Înalta Curte constată că o astfel de calificare are la bază definirea actelor normative ca fiind acea categorie de acte juridice care conțin o regulă, adică un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecți de drept nedeterminați și a actelor individuale ca fiind acea categorie de acte care urmărește stabilizarea unei situații juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns și determinat de subiecți de drept.

Așadar, cele două categorii de acte administrative trebuie diferențiate atât în funcție de obiectul lor, cât și în raport de criteriul determinabilității persoanelor cărora li se aplică, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu și nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situații juridice precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept.” (I.C.C.J, Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 2110/2012, www.iccj.ro)

Actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte.

Încadrarea unui act infralegislativ într-una dintre cele două categorii mai sus arătate nu se realizează, așa cum a procedat instanța de fond, prin „decuparea” unor dispoziții din acel act, afectând în acest mod caracterul unitar al acestuia, ci prin examinarea integrală a conținutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre categoriile în discuție (acte normative și acte individuale). Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produce, indiferent de conținutul concret al unei anexe a acelui act, cum este cazul în speță.” (I.C.C.J, Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 1718/2013, www.iccj.ro). 

F. Actul administrativ este supus unui regim juridic special, de drept administrativ.

Astfel, actele administrative normative sunt supuse unui regim special, compus din reguli speciale privind forma, condițiile de validitate și controlul acestora[11]. Actele administrative normative conțin reguli impersonale și privesc persoane nedeterminate, asemenea legilor. Totuși actele administrative normative trebuie să fie în concordanță cu legea, aceasta din urmă aflându-se deasupra actului administrativ normativ în ierarhia normelor. De aceea se afirmă că actul administrativ unilateral este emis pe baza legii și pentru organizarea executării și executarea în concret a legilor și a celorlalte acte normative.

       II. Actul administrativ cu caracter individual

Referitor la actul administrativ cu caracter individual, spre deosebire de cel cu caracter normativ, acesta reprezintă o manifestare de voință care creează, modifică sau stinge drepturi și obligații în beneficiul sau în sarcina unei persoane determinate.

De asemenea, actul administrativ individual poate lua mai multe forme:

• Acte prin care se stabilesc drepturi și obligații determinate pentru destinatarul său;
• Acte atributive de statut personal (diploma, decizia de pensionare);
• Acte prin care se aplică constrângerea administrativă (procesul-verbal de contravenție);
• Acte administrativ-jurisdicționale.

O altă diferență între actul administrativ normativ și cel individual constă în faptul că actele individuale nu pot încălca actele normative[12]. În ceea ce privește formalitățile, actul administrativ individual poate avea și forma orală spre deosebire de actele administrative normative care trebuie să îmbrace în mod obligatoriu forma scrisă. Această formalitate este necesară în virtutea condiției publicării sale și reprezintă o garanție a respectării legalității și transparenței administrației publice. De asemenea, actele administrative individuale sunt supuse, în principiu, comunicării[13] spre deosebire de cele normative care trebuie publicate[14] în mod obligatoriu[15]. Acest lucru prezintă interes deoarece, spre deosebire de comunicare, publicarea reprezintă, în anumite situații, o condiție esențială pentru valabilitatea actelor administrative, astfel încât nepublicarea acestora atrage inexistența lor.

Referitor la întinderea efectelor juridice produse de actele administrative, trebuie făcută diferența între actele administrative normative care, în principiu, produc toate categoriile de efecte, fiind și izvoare ale dreptului și actele administrative individuale care se prezintă, în principiu, ca fapte juridice ce dau naștere la raporturi de drept administrativ, dar și la alte categorii de raporturi[16].

În ceea ce privește încetarea efectelor actelor administrative, cele normative sunt întotdeauna și oricând revocabile[17] spre deosebire de cele individuale care, ca regulă, sunt revocabile, existând anumite excepții[18]. De asemenea, actele administrative individuale pot fi cu revocate cu efecte ex tunc spre deosebire de cele normative care pot fi abrogate cu efecte doar pentru viitor.

În concluzie, delimitarea între actele administrative normative și cele individuale este deosebit de importantă, deoarece regimul juridic aplicabil actelor administrative dobândește, în multe din elementele care constituie structura acestui regim juridic, efecte speciale distincte. Delimitarea între cele 2 tipuri de acte este importantă atât din perspectiva administrației (spre exemplu toate autoritățile publice pot emite acte administrative individuale, dar nu toate pot emite acte administrative normative), dar și din perspectiva persoanelor fizice și juridice care, spre exemplu, atacă un act administrativ vătămător în instanța de contencios administrativ.

[1] Legea 554/2004, a contenciosului administrativ, art. 2 lit. c)

[2] Anton Trăilescu, Drept administrativ, C.H. Beck, București, p. 2

[3] Dragoș, Dacian și Ranta Ana, Elemente de drept administrativ, suport curs, p. 3

[4] Anton Trăilescu, op. cit.,  p. 1

[5] Dana Apostol Tofan, Drept administrativ Vol. II, Galați, 2008, p. 9

[6] Anton Trăilescu, op. cit.,  p. 191

[7] Anton Trăilescu, Actele administrației publice locale, Editura ALL BECK, București, 2002, p. 30

[8] Iulian M. Nedelcu, Drept administrativ și elemente de știința administrației, Universul Juridic, București, 2009, p. 344

[9] Cristian Clipa, Teoria funcției publice (I) Raportul juridic de serviciu, Editura Hamangiu, București, 2011, p. 86 apud. T. Drăganu, Actele administrative și faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, 1970, pp. 105-106

[10] Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 12

[11] Anton Trăilescu, Drept administrativ, C.H. Beck, București, p. 193

[12] Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 12

[13] Comunicarea este operațiunea prin care organul administrativ emitent aduce la cunoștință celui interesat un act administrativ, fie prin predare directă, fie prin afișare la domiciliul lui, ori prin alte mijloace.

[14] Publicarea este operațiunea materială prin care un act administrativ este adus la cunoștința cetățenilor prin imprimare, afișare într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisă.

[15] Cu excepția actelor normative clasificate

[16] Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 21

[17] Idem, p. 24

[18] Unele dintre actele administrative individuale exceptate sunt:

• actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziție expresă a legii;
• actele administrativ-jurisdicționale
• actele care au dat naștere unor drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate (titluri proprietate)
• acte de sancționare contravențională care pot fi anulate doar pe cale judecătorească
• actele administrative atributive de statut personal

Bibliografie

• Cristian Clipa, Teoria funcției publice (I) Raportul juridic de serviciu, Editura Hamangiu, București, 2011
• Legea 554/2004, a contenciosului administrativ
• Anton Trăilescu, Drept administrativ Ediția 4, C.H. Beck, București, 2010
• Dragoș, Dacian și Ranta Ana, Elemente de drept administrativ, suport curs 2011/2012
• Dana Apostol Tofan, Drept administrativ Vol. II, Galați, 2008
• Anton Trăilescu, Actele administrației publice locale, Editura ALL BECK, București, 2002
• Iulian M. Nedelcu, Drept administrativ și elemente de știința administrației, Universul Juridic, București, 2009