Primii paşi în dreptul fiscal şi financiar public

Încă de la început trebuie precizat faptul că domeniul fiscalităţii este unul extrem de sensibil şi de complex, domeniu ce a apărut odată cu statul. Statul, pentru a exista, trebuie să întrunească patru condiţii: teritoriu, populaţie, suveranitate şi mai ales bani.

Dreptul fiscal se referă la o obligaţie stabilită de către stat asupra unor persoane numite contribuabili, care realizează un venit sau deţin un bun din categoria celor impozabile sau taxabile pe teritoriu fiscal al statului. Dreptul fiscal operează cu noţiunea de contribuabil şi cea de rezident fiscal. În materie fiscală nu interesează cetăţenia contribuabilului.

Contribuabilul este orice persoană fizică sau juridică ce realizează venituri sau deţine bunuri impozabile pe teritoriul României, indiferent dacă persoana fizică sau juridică e sau nu e rezident fiscal. Rezidentul fiscal este persoana fizică sau juridică înregistrată ca plătitor de impozite şi taxe pe teritoriul României. Orice persoană fizică ce nu e cetăţean român şi care obţine venituri impozitabile e rezident fiscal. Contribuabilul este impozitat întotdeauna în baza principiului teritorialităţii. Statul exercită suveranitate fiscală pe teritoriul său. Principiul teritorialităţii acoperă şi ipoteza obţinerii unui venit temporar.

Prin intermediul acestor bani pe care îi colectează de la contribuabili, statul îşi asumă obligaţia de a apăra viaţa, societatea şi mediul înconjurător.

Politica fiscală într-un stat trebuie să se sprijine întotdeauna pe 3 principii importante: principiul impunerii echitabile, principiul impunerii financiare şi principiul impunerii economice.

În legătură cu primul principiul, cel al impunerii echitabile, statul trebuie să asigure o contribuţie reală şi corectă din partea contribuabililor. Principiul impunerii financiare are în vedere faptul că fiscalitatea trebuie să aducă bani la buget şi să fie acceptată de către contribuabili. În fine, principiul impunerii economice sugerează faptul că statul trebuie să stimuleze sau să descurajeze anumite activităţi care sunt sau nu necesare într-o societate. Statul stimulează o activitate necesară pentru comunitate punând o fiscalitate mică, iar pentru a descuraja o activitate, acesta pune o fiscalitate mare.

Importanţa dreptului financiar este dată de faptul că normele acestuia reglementează modul de constituire, administrare, repartizare şi utilizare a fondurilor publice în vederea satisfacerii nevoilor societăţii.

Prin fonduri publice înţelegem banii publici ce se află în patrimoniul statului, al unităţilor administrativ-teritoriale şi al persoanelor juridice de drept public. Dacă fondurile publice reprezintă banii prin care statul satisface nevoile societăţii, rezultă faptul că aceşti bani influenţează organizarea, funcţionarea şi dezvoltarea unui stat.

Fondurile publice/ banii publici se pot constitui din surse diverse, însă cele mai importante sunt: impozitele, taxele şi contribuţiile. Statul trebuie să colecteze aceşti bani într-un mod eficient întrucât un volum redus al banilor publici împreună cu un mod deficitar al administrării şi utilizării acestora, vor avea consecinţe nefavorabile în ceea ce priveşte dezvoltarea societăţii.

O problemă actuală a statelor o reprezintă criza financiară. În momentele de criză financiară, statele constată că nu reuşesc să facă rost de banii necesari pentru acoperirea cheltuielilor, prin urmare acestea se află în imposibilitatea de a-şi mai duce la îndeplinire funcţiile. Pentru a depăşi această perioadă de criză, un stat nu se poate împrumuta pentru că nici celelalte state nu au bani, dobânzile pentru un eventual împrumut ar fi foarte mari, ceea ce înseamnă că statul întâmpină greutăţi în găsirea banilor necesari pentru a ieşi din criză. Cu toate acestea, există două soluţii pentru depăşirea momentelor de criză:

1.  statul poate creşte impozitele– dar acest lucru trebuie făcut până la o anumită limită suportabilă de către populaţie, altfel impozitele nu vor mai fi plătite, iar statul nu va încasa bani
2.  statul taie din cheltuieli, este nevoit să-şi regândească funcţiile pe care şi le-a asumat.

În cazul României, soluţia pentru a ieşi din criză a avut două aspecte:

1. categoria veniturilor nefiscale, reprezentate de fondurile puse la dispoziţie de către Uniunea Europeană, fonduri nerambursabile ce trebuie folosite pentru o destinaţie precisă.
2. împrumuturile– în acest caz, statul se confruntă cu problema găsirii creditorilor. Creditorii vor alege întotdeauna să împrumute statele care sunt mai solvabile, prin urmare debitorii vor fi nevoiţi să parcurgă o procedură de evaluarea a solvabilităţii, care se concretizează într-un calificativ. În funcţie de această notă, creditorul decide dacă acordă împrumutul. Statele se pot împrumuta de la instituţii financiare internaţionale ( Banca Mondială, FMI, Banca Europeană pentru Investiţii) la nişte dobânzi mai mici, dar problema constă în faptul că aceste împrumuturi vin însoţite de condiţii care presupun luarea unor decizii cu privire la administrarea banilor. Aceste condiţii sunt cuprinse în tratatele ce vor fi integrate în dreptul intern prin ratificare.

Astfel, statele se pot împrumuta de la instituţii financiare precum:

1. Banca Mondială– acordă împrumuturi care finanţează orice tip de cheltuiei
2. FMI– nu împrumută bani pentru investiţii, ci numai pentru echilibrarea situaţiei financiare a unui stat, pentru a preîntâmpina momentele de criză financiară sau pentru a le depăşi. Având în vedere modul în care Fondul Monetar Internaţional acordă împrumuturi, acest lucru face ca statul ce se împrumută să primească un calificativ bun şi, pe cale de consecinţă, creditorii privaţi vor împrumuta şi ei statul care are împrumut la FMI, acest lucru fiind o garanţie a solvabilităţii.
3. Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare la fel ca şi Banca Europeană pentru Investiţii, pot acorda împrumuturi nu numai statelor, c şi unităţilor administrativ-teritoriale. De regulă acordă împrumuturi pentru programe de investiţii, pentru o investiţie determinată şi nu pentru plata datoriilor.

În vederea eficientei utilizări şi monitorizări a banilor publici, veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur document ce poartă numele de buget. În Constituţia României se face referire la Bugetul Public Naţional care reuneşte: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale. Se poate observa că sistemul bugetar este alcătuit dintr-un ansamblu de bugete distincte, fiecare fiind elaborat, aprobat şi executat în mod autonom. Astfel, trebuie reţinut că bugetul este un plan financiar în care sunt trecute venituri şi cheltuieli.

Aşa cum arătam mai sus, fondurile publice sunt sume de bani aflate în patrimoniul statului, al unităţilor administrativ-teritoriale sau al persoanelor juridice de drept public. Statul poate stabili în sarcina persoanelor fizice sau juridice obligaţii de plată a unor sume de bani care să constituie surse de bani publici, însă acest lucru este posibil numai prin acte cu putere de lege.

Impozitele şi taxele reglementate prin Codul fiscal sunt următoarele: impozitul pe venit, impozitul pe profit, impozitul pe veniturile microîntreprinderilor, impozitul pe venit obţinut în România de nerezidenţi, impozitul pe reprezentanţe, taxa pe valoare adăugată, accize, impozite şi taxe locale.

Impozitele sunt prelevări obligatorii, fără contraprestaţie imediată şi nerambursabile, efectuate de administraţia publică pentru satisfacerea nevoilor de interes general.

Taxele reprezintă sume plătite de persoane fizice, persoane juridice sau entităţi fără personalitate juridică pentru servicii şi lucrări prestate acestora de către o instituţie publică sau agent împuternicit să exercite un serviciu public. Exemple de taxe: taxe notariale, taxe judiciare de timbru, taxe pentru emiterea de autorizaţii etc.

Contribuţiile sunt prelevări obligatorii ale unor părţi din veniturile persoanelor fizice şi juridice, cu sau fără posibilitatea obţinerii unei contraprestaţii efective, constituind resurse pentru fondurile de asigurare publice: contribuţii pentru asigurări sociale de stat, asigurări pentru accidente de muncă şi boli profesionale, asigurări la Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate.

În funcţie de modul în care statul reuşeşte să colecteze banii proveniţi din aceste surse, acesta poate sau nu să-şi acopere cheltuielile necesare funcţionării. Astfel, bugetul statului poate fi echilibrat, situaţie în care veniturile realizate acoperă cheltuielile; excedentar, atunci când veniturile din patrimoniul statului sunt mai mari decât cheltuielile de funcţionare; deficitar, atunci când veniturile realizate nu acoperă cheltuielile.

În practică s-a arătat faptul că atât un buget excedentar, cât şi unul deficitar au efecte negative asupra economiei. În cazul bugetului excedentar nu se exploatează întregul potenţial economic al statului întrucât rămân venituri neutilizate, iar în cazul bugetului deficitar, banii statului nu ajung pentru acoperirea cheltuielilor, prin urmare statul trebuie să se împrumute.

Având în vedere faptul că statul se împrumută pentru a-şi putea desfăşura anumite activităţi a căror finalitate este aceea de a satisface nevoile societăţii, acest lucru generează datorie publică, care este de două feluri: datorie publică centrală şi datorie publică locală.

La rândul său, datoria publică centrală este directă şi garantată. În cazul datoriei publice directe, în numele statului se împrumută Ministerul Finanţelor Publice, iar creditorii pot fi: bănci, persoane fizice, persoane juridice, entităţi fără personalitate juridică, instituţii financiare internaţionale, guvernele altor state sau se poate face apel la împrumuturile acordate de Uniunea Europeană prin mecanismul echilibrării balanţei de plăţi, mecanism accesibil doar statelor din afara zonei euro şi destinat doar pentru depăşirea momentelor de criză economică.

În cazul datoriei publice centrale garantate, garanţiile pot fi emise pentru împrumuturi acordate debitorului principal. Statul poate garanta şi obligaţii din alte contracte ale debitorului său, obligaţii care reies din contracte cu persoane juridice.  Există 2 mari sisteme de garanţii:

1. garanţia individuală care se emite doar de către Ministerul Finanţelor Publice şi se emite atunci când se are în vedere un proiect/ program de interes naţional aprobat prin lege
2. sisteme de garanţii, legea reglementând condiţiile pe care beneficiarii trebuie să le îndeplinească pentru a cere şi pentru a primi o garanţie. Aceste sisteme nu sunt administrate de Ministerul Finanţelor Publice, ci sunt încredinţate altor entităţi, care de puţine ori sunt publice. Ex: Fondul de garantare pentru întreprinderi mici şi mijlocii

La datoria locală directă, unităţile administrativ-teritoriale se pot împrumuta de la bănci, de la persoane fizice, persoane juridice, entităţi fără personalitate juridică, de la instituţii financiare internaţionale şi de la stat. În ceea ce priveşte împrumuturile pe care o unitate administrativ-teritorială le poate cere statului, trebuie precizat că sunt 3 categorii de împrumuturi:

1. pentru a acoperi golurile temporare de trezorerie ( un astfel de împrumut poate fi cerut în condiţiile în care unitatea administrativ-teritorială nu a avut excedent anul trecut, iar dacă l-a avut să-l fi cheltui. Un astfel de împrumut trebuie rambursat statului până la 31 decembrie, în caz contrar statul poate executa silit unitatea administrativ-teritorială).
2. pentru proiecte de investiţii locale ( în acest caz, statul se împrumută iar apoi subîmprumută banii autorităţii locale care face investiţia. În cazul unui astfel de împrumut, dacă unitatea administrativ-teritorială nu plăteşte, statul nu se poate justifica în faţa creditorului său şi plăteşte).
3. împrumut special acordat unor unităţi administrativ-teritoriale care înregistrează arierate.

În ceea ce priveşte datoria locală garantată, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale se pot emite garanţii individuale numai în favoarea persoanelor juridice subordonate autorităţilor locale. Unitatea administrativ-teritorială poate garanta pentru propriile împrumuturi, vorbim aşadar despre o garanţie prin venituri, dar ne referim doar la veniturile deja încasate, nu la cele care urmează a fi încasate la bugetul local.

Bibliografie: 

Monica Amalia Raţiu, Drept financiar public. Drept bugetar, Ed. C.H. Beck, Bucureşti 2013

Simona Gherghina, Drept financiar public. Datoria publică, Ed. C.H. Beck, Bucureşti 2013