Jurisprudența Curții Constituționale privind ordonanțele Guvernului

I. Considerații istorice privind delegarea legislativă

Cu peste trei secole în urmă, John Locke a justificat necesitatea unei puteri de legiferare în mâinile executivului, prin motivul că „legiutorii, nefiind în stare să prevadă și să preîntâmpine prin legi tot ceea ce poate fi de folos colectivității, executorul legilor, având puterea în mâinile sale prin legea comună a naturii, deține dreptul de a face uz de ea pentru binele societății în multe cazuri în care legile locale nu dau nicio îndrumare, până când legislativul se poate întruni pentru a face asemenea legi.”[1]

Articol redactat de Ionescu Larisa-Cătălina, studentă în anul IV, seria I, grupa 402

La origine, delegarea legislativă  a fost creată pentru perioade deosebit de critice, mai cu seamă în cele de război, în care activitatea legiuitorului are nevoie de un substitut. Aceasta operează ca un transfer de atribuții legislative care se realizează într-un cadrul material și formal restrictiv, prevăzut de legea fundamentală.

Doctrina clasică preciza că puterea legiuitoare nu are un drept originar, pe care să și-l fi creat singură, ci numai un drept concedat de puterea constituantă în numele Națiunii, așa încât ea nu poate delega dreptul de a face legi unei alte puteri, decât încălcând un principiu constituțional, Constituția însăși, principiul separației separației puterilor și principiul delegata potestas non delegatur.[2] Principiul este general, dar uneori este inclus în mod expres în unele Constituții, așa cum a fost Constituția Republicii Franceze ( dea de-a IV-a) adoptată la 27 octombrie 1946.În această lumină, o parte din doctrina recentă a opinat în același sens, susținând că „delegarea legislativă reprezintă una dintre cele mai puternice negări ale principiul separației puterilor în stat”.[3]

 În ciuda acestor critici, raporturile constituționale dintre autoritățile publice cunosc implicări reciproce ale unora în sfera de activitate ale celorlalte, „implicări ce semnifică echilibru prin colaborare și control”.[4] Prin delegarea legislativă, Parlamentul, sau Constituția însăși în cazul ordonanțelor de urgență, nu trasmit Guvernului puterea legislativă proprio sensu, ci doar conferă împuterniciri din domeniul legiferării.

Delegarea legislativă a fost criticată în doctrină încă din momentul consacrării sale în Constituția adoptată în anul 1991. În primul rând, s-a susținut că delegarea legislativă văduvește de conținut dispozițiile art. 58 alin. (1), în prezent art. 61 alin. (1) din Constituție, conform căruia „Parlamentul este organul reprezentiv suprem al poporului român și unica autoritate legiutiroare a țării.”, care consacră un principiu absolut de la care nu ar trebui permisă nicio excepție. În realitate, este o propoziție fără nici o valoare juridică, deoarece este anulată prin alte numeroase texte constituționale, care acordă atribuții legiuitoare, în mod direct sau indirect, și altor autorități publice. Ca să fie eficient, principiul enunțat în acest articol trebuia urmat de interzicerea delegării puterii.[5]

În opinia altor doctrinari, delegarea legislative apare ca o colaborare a autorităților publice în exercitarea competenței legislative a Parlamentului.[6] În privința coexistenței caracterului de unic organ legiuitor cu partajarea competențelor de legiferare, s-a reținut că o asemenea calitate nu este antinomică cu existența unor relații de colaborare, deoarece „unicitatea” nu presupune, în mod necesar, și „autarhia”.[7] De asemenea, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare, deoarece legea, sub aspect formal, poate fi adoptată doar de Parlament.

II. Ordonanțele Guvernului în practica instituțională de după 1991

Autorii Constituției României au introdus și posibilitatea ca Guvernul să poată să se erijeze singur în organ legislativ, fără nici o abilitare prealabilă a Parlamentului, prin emiterea ordonanțelor de urgență.[8] După cum am observat mai sus, prin reglementarea delagării legislative și oferirea de competențe Guvernului pentru a emite ordonanțe simple sau ordonanțe de urgență, legiutorul a urmărit ca această instituție să se aplice prin excepție. Curtea Constituțională a României a statuat că delegarea legislativă este o limitare a monopolului parlamentar în materia legiferării, care însă își găsește o justificare unanim acceptată ce izvorăște din principiul separației și al colaborării puterilor în stat. [9]

Scopul legiuitorului constituant a fost vădit deturnat, cum s-a observat cu acuratețe în doctrină: În sistemul nostru, hemoragia ordonanțelor, inclusiv a celor de urgență – absolvite de condiția unei legi de de abilitare – a tins să devină una dintre cele mai pernicioase practici guvernamentale și una dintre cele mai grave fisuri la fundamentul statului constituțional, ca formă actuală și indeniabilă a statului de drept. Între anii 1993-2005 s-au emis peste 1300 ordonanțe de urgență. La început timid, numai câte două pe an (1993-1995), pentru ca explozia să se producă începând cu anul 1997 (93 ordonanțe de urgență). Dacă ar fi să luăm în serios dinamica acestora, ar trebui să admitem, alarmant, că numai în anul 2000 ne-am aflat în 300 cazuri excepționale, că doar numai în asemenea cazuri, de anormalitate, se pot emite ordonanțe de urgență.[10]. Cu intenția de a tempera elanul Guvernului în emiterea ordonanțelor de urgență, revizuindu-se prevederile art. 115 alin. (1) din Constituție, s-a prevăzut că ordonanțele de urgență pot fi adoptate numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernului revenindu-i obligația de a motiva urgența. Rezultatul n-a fost cel așteptat. De la data intrării în vigoare a Legii nr. 429/2003 de revizuire a Constituției și până la sfârșitul anului 2005 s-au adoptat peste 360 ordonanțe de urgență. Astfel, practica Guvernului din România în acest domeniu a depășit orice așteptări, calificând cazuri obișnuite, chiar banale, ca fiind excepționale.

            De-a lungul timpului, Guvernul și-a manifestat inclinația spre improvizație, într-un avânt de bagatelizare a instituția delegării legislative prin neantizarea scopului și caracterului ei. Dintre efectele resimțite în urma acestui mod abuziv și vexatoriu de emitere a ordonanțelor de urgență vom analiza două, unul legat de controlul acestora, iar unul legat de depășirea limitelor materiale în adoptarea acestora impuse de art. 115 alin. (6) din Constituție și inconsecvența jurisprudenței instanței constituționale legată de aceasta.

            III. Ordonanțele simple ale Guvernului

            Constituția României prevede două tipuri de ordonanțe ale Guvernului: ordonanțe simple și ordonanțe de urgență. Ordonanțele simple sunt emise în baza unei legi de abilitare adoptate de Parlament, iar odonanțele de urgență sunt emise în baza unei delegări constituționale. Pe calea delegării legislative, Guvernul se substituie, în mod excepțional, Parlamentului, putând ca prin ordonanțe să reglementeze cu caracter general relații primare, să modifice sau să abroge prevederi legale deja existente. Parlamentul, în calitatea sa de unica autoritate legiuitoare, este singurul în drept să dea o astfel de delegare, stabilind în mod strict domeniul (care nu poate face parte din domeniile rezervate legii organice) și durata acesteia, printr-o lege de abilitare.[11] De asemenea, Parlamentul poate reglementa în legea de abilitare și necesitatea aprobării ordonanței de către acesta, fără a fi obligat a se pronunța într-un anumit termen.

            În doctrina s-a subliniat că cel mai mare pericol al ordonanțelor este că Guvern, autoritatea care legiferează, pune în aplicare propria voință de legiferare, fără a fi legată în mod direct de titularul original al puterii suverane. Se permite astfel o putere excesivă în beneficiul unei singure autorități publice.[12]

            Tot la nivelul doctrinar, profesorul Deleanu a opinat că până la adoptarea de către Guvern a ordonanței simple în domeniul stabilit prin legea de abilitare, Parlamentul poate legifera chiar el în acel domeniu, în calitatea sa de unică autoritate legiuitoare.

            În privința controlului ordonanțelor simple, Curtea Constituțională a stabilit prin Decizia nr. 64/2017 că, în cazul în care excepția este formulată direct de Avocatul Poporului, în baza art. 146 lit. d., aceasta este admisibilă numai dacă la momentul judecării excepției de neconstituționalitate actul normativ conținând soluția legislativă criticată este în vigoare, respectiv face parte din fondul activ al legislației. Totuși, dacă excepția este formulată în cadrul unui proces în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial, excepția va fi admisibilă dacă efectele juridice ale ordonanței continuă să se producă.[13]

            IV. Ordonanțele de urgență ale Guvernului – limite extrinseci

O modificare importantă importantă a textului constituțional referitor la delegarea legislativită intervenită în anul 2003 cu ocazia revizuirii a fost înlocuirea sintagmei cazuri excepționalecu cea de situații extraordinare. Acestei sintagme i s-a mai adaugat o precizare cu scopul de a întări situația obiectivă în care se pot adopta ordonanțe de urgență, respectiv situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată. Însăși Curtea Constituțională a analizat această modificare constituțională în una dintre deciziile sale[14] reținând că, deși diferența dintre cei doi termeni din punctul de vedere al abaterii de la obisnuit este evidentă, legiuitorul a simțit nevoia să o pună la adăpost de orice interpretare de natură să minimalizeze o atare diferență, prin adăugarea sintagmei a căror reglementare nu poate fi amânată.

Situația extraordinară trebuie să constea într-o stare de urgență absolută, care presupune două elemente: imposibilitatea de a apela la alte procedee de legiferare a acesteia; măsurile dispuse, prin conținutul lor material, să aibă un caracter de necesitate și urgență absolută.[15] Per a contrario, dacă aceste dispoziții nu ar fi respectate la adoptarea ordonanțelor de urgență, autoritatea legiuitoare ar fi uzurpată de către Guvern, titular al puterii executive.

Curtea Constituțională a realizat o analiză a acestor condiții extrinseci în numeroasele sale decizii, stabilind pe cale jurisprudențială un număr de 3 condiții ce trebuie întrunite cumulativ pentru adoptarea ordonanțelor de urgență: existența unei situații extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată; urgența să fie motivată în curpinsul ordonanței.[16]

În Decizia Curții Constituționale nr. 42/2014, Curtea a statuat că existența unei stări extraordinare pentru emiterea unei ordonanțe de urgență se materializează într-o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă și independentă de voința Guvernului, care pune în pericol un interes public. Aceste condiții trebuie să existe la momentul emiterii ordonanței de urgență, iar aprecierea acestora să nu se facă în eventualitatea intervenirii ulterioare a acestor factori. De asemenea, este oportun a preciza că situația extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată, nu trebuie confundată cu starea de urgență, o altă instituție constituțională care prevede o serie de competențe în sarcina Președintelui și a Parlamentului.

De asemenea, Curtea Constituțională a stabilit că[17] urgența reglementării nu echivalează cu existența unei situații extraordinare. Astfel, urgența nu poate fi acreditată sau motivată de utilitatea reglementării, de oportunitatea sau rațiunea acesteia.[18] Totuși, Curtea a nuanțat oportunitatea reglementării stabilind că este constituțională adoptarea undei ordonanțe de urgență pentru punerea de acord a legislației naționale cu cea comunitară în situații în care este iminentă declanșarea procedurii de infringement în fața CJUE.[19]

V. Limitele materiale pe care Guvernul trebuie să le respecte cu privire la conținutul ordonanțelor de urgență

            Sfera finelor de neprimire a ordonanțelor de urgență începe cu domeniul legilor constituționale. Având în vedere procedura revizuirii Constituției regăsită în articolele 150, 151 și 152, pare inutilă opțiunea legiuitorului constituant derivat ca, odată cu revizuire Constituției, să adauge aceasta limitare a ordonanțelor de urgență. Totuși, avându-se în vedere unele practici neconstituționale, ca demiterea unui prim-ministru în funcție de către Președintele României[20], o asemenea precizare a părut Comisei de revizuire a Constituției ca fiind necesară.[21]

            Al doilea fine de neprimire vizează afectarea regimul instituțiilor fundamentale ale statului. Într-o interpretare, contextual juridică, orice afectare, orice intervenție, sub orice formă și oricât ar fi de limitată, asupra regimului juridic al unei instituții fundamentale a statului, intră în conflict cu prevederile art. 115 lin. (6) din Legea fundamentală.^[22] În doctrină s-a apreciat că prin regimul instituțiilor fundamentale, legiuitorul constituant a urmărit regulile care sunt stabilite prin legile ce au ca obiect organizarea și funcționarea acestor instituții fundamentale. Legat de sfera instituțiilor fundamentale, trebuie avute în vedere atât instituțiile cuprinse în titlul III din Constituție, care realizează clasicele funcții ale statului, cât și autoritățile publice prevăzute în alte titluri ale Constituției, precum Avocatul Poporului, Curtea de Conturi sau Consiliul Economic și Social.^[23] În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a considerat că sintagma ”a afecta” vizează doar consecințele negative asupra regimului instituțiilor fundamentale.^[24] De asemenea, tot pe cale jurisprudențială, Curtea a stabilit că regimul constituțional al instituțiilor fundamentale ale statului vizează toate componentele care definesc regimul juridic al acestora – structura organizatorică, funcționarea, competențele, resursele materiale și financiare, numărul și statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc.[25]

            Al treilea fine de neprimire vizează materia drepturilor electorale. Deși pare inutilă menționarea acestora alături de drepturile și libertățile fundamentale, care curpind și drepturile electorale,  această repetiție ar trebui văzută ca o întărire adusă limitării. Legiuitorul a dorit să sublienieze, o dată în plus, că sub nicio formă printr-o ordonanță de urgență nu poate fi afectat regimul de realizare al drepturilor electorale, în alți termeni, nu se pot, prin ordonanță de urgență, adopta legi electorale sau coduri electorale și evident nici aspecte particulare de domeniul legii organice.[26] Această opinie a profesorului Iorgovan a fost ignorată dur de practica Cabinetelor care s-au succedat de la modificarea Constituției, aceasta arătând că, înainte de organizarea alegerilor electorale, legile electorale au fost modificate prin ordonanțe de urgență. Amintim, spre exemplu, Ordonanța de urgență nr. 44 din 6 aprilie 2020 privind prelungirea mandatelor autorităților administrației publice locale cuprinse în perioada 2016-2020, unele măsuri pentru organizarea alegerilor locale din anul 2020 și Ordonanța de urgență nr. 26 din 4 februarie 2020 privind modificarea și completarea unor acte normative în materia alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților, precum și unele măsuri pentru buna organizare și desfășurare a alegerilor parlamentare anticipate.

            De asemenea, Curtea Constituțională a explicat în Decizia nr. 319/2011 necesitatea reglementării distincte a drepturilor electorale, respetiv faptul că acestea se referă și la drepturile electorale prevăzute de legislația infraconstituțională. O parte dintre drepturile electorale prevăzute în legislația primară sunt: dreptul alegătorilor de a face întâmpinări omisiunilor sau înscrierilor greșite în Registurl electoral, dreptul alegătorilor de a face contestații cu privire la listele electorale și dreptul candidaților de a avea acces la mijloacele de informare în masă. Aceste drepturi au fost calificate de Curte ca drepturi electorale procedurale ce țin de execitarea drepturilor electorale fundamentale ale cetățenilor.

            Al patrulea fine de neprimire vizează interzicerea măsurilor de trece silită a unor bunuri în proprietatea publică. Această reglementare a fost inclusă pentru corelarea cu prevederile art. 44 din Legea fundamentală care interzic în mod expres naționalizarea și orice altă cale de trecere silită a bunurilor proprietate privată în proprietatea publică, pentru a prevedea expres că aceste măsuri nu pot fi luate nici prin ordonanță de urgență.

            Al cincilea fine de neprimire este afectarea drepturilor și libertăților fundamentale, pe care îl vom analiza pe larg în prezenta lucrare. Legiuitorul constituant derivat a completat dispozițiile articolului intitulat „Delegarea legislativă” cu precizarea că ordonanțele de urgență nu pot afecta drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie. Amintim opinia profesorului Deleanu care susținea că acestă restricție nu poate avea o altă explicație „decât existența unor precedente în asemenea domenii”[27] justificând că există dispoziții constituționale suficiente care ar trebui să limiteze competențele Guvernului de a adopta ordonanțe de urgentă în acele domenii: art. 44 cu privire la dreptul de proprietate și art. 53 din Constituție care condiționează măsurile de restrangere a exercițiului unor drepturi. Spre deosebire de limita absolută impusă Guvernului cu privire la domeniul legilor constituționale sau trecerea silită a unor bunuri în proprietatea publică, limita care vizează materia drepturilor fundamentale este una relativă.

În Decizia Curții Constituționale nr. 1189/2008, Curtea a interpretat sintagma „nu pot afecta” în sensul în care ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă au consecințe negative asupra drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor. În schimb, pot fi adoptate daca reglementările din conținutul său au consecințe pozitive. În doctrină, s-a susținut că această interpretare este eronată, favorizând interpretarea gramaticală a textului constituțional față de interpretarea teleologică a Legii fundamentale. Artiolul 115 alin. (6) nu distinge după cum afectarea este pozitivă sau negativă, scopul limitării stabilite de legiuitorul constituant în 2003 fiind ca tocmai eliminarea din competența de reglementare primară a unor domenii de maximă importanță pentru stat și cetățeni, pentru care ar trebui utilizată doar procedura de legiferare parlamentară, întrucât această procedură de legiferare asigură cele mai multe garanții pentru o dezbatere adecvată a măsurilor legislative propuse, cu posibilitatea opoziției de a se exprima și a subiecților de drept îndreptățiți de a formula o obiecție de neconstituționalitate asupra legilor adoptate de Parlament. „Această decizie marchează un moment ratat din partea instanței de contencios constituțional de a tempera excesul guvernelor în utilizarea delegării legislative și de a proteja de modificări intempestive luate în absența garanțiilor democratice ale dezbaterii parlamentare, anumite domenii de reglementare foarte importante pentru stat și societate.”[28] Cu toate acestea, până la un revirement jurisprudențial al Curții sau până la o revizuire veritabilă a constituției care să dispună categoric referitor la acest domeniu, Decizia Curții nr. 1189/2008 se bucură de caracterul general obligatoriu.

VI. Controlul constituționalității ordonanțelor de urgență

            În privința controlului de constituționalitate, art. 146 lit. d prevede că aceastea beneficiază doar de un control a posteriori, fie prin ridicarea unei excepții de neconstituționalitate în fața instanțelor judecătorești, fie direct de Avocatul Poporului. Subiecții de sesiză sunt astfel limitați, iar dacă analizam una dintre condiții impuse de Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționare Curții Constituționale, observăm în articolul 29 că, pentru a fi ridicată excepția în cursul unui proces, aceasta trebuie să aibă legătura cu soluționarea cauzei. Prin urmare, singurul actor care poate sesiza direct Curtea rămâne Avocatul Poporului. Deși acesta pare un neajuns cuprins în  textul fundamental, considerăm că legiuitorul constituant derivat a inclus anumite cerințe de natură să inhibe sau să stimuleze la chibzuință Guvernul, reglementând obligativitate Camerelor, care nu s-ar afla în sesiune, de a se convoca în 5 zile de la depunerea unei ordonanțe de urgență, urmând ca acestea să decidă în procedură de urgență aprobarea cu sau fără modificări a ordonanței sau abrogarea sa. Hazardarea că acest control exercitat de Parlament ar fi unul eficient n-a durat mult.

În concret, după intrarea în vigoare a acestei noi prevederi constituționale, din totalul ordonanțelor de urgență adoptate în anul 2005, până la 1 aprilie 2006, peste 50 dintre acestea n-au făcut obiectul dezbaterii în Parlament, iar din cele 22 de ordonanțe de urgență adoptate în 2006, până la aceeași dată numai una a fost dezbătută în Parlament (unele dintre acestea au avut ca obiect materii deosebit de importante, precum referendumul, combaterea corupției, dreptul de autor, protecția martorilor). Astfel, rigorile impuse de art. 115 din Constituție au fost depășite de efervescența cu care fiecare Cabinet ajuns la guvernare a adoptat ordonațe de urgență.

Curtea Constituțională a stabilit că în cadrul controlului a priori, în temeiul art. 146 lit. a din Constituție, care privește legea de aprobare a ordonanței de urgență, este competentă să analizeze însăși îndeplinerea de către ordonanța de urgență aprobată a condițiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) și (6).  Curtea Constituțională a statuat în mod constant în jurisprudența sa că viciul de neconstituționalitate al unei ordonanțe emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanței respective. Legea care aprobă o ordonanță de urgență neconstituțională este ea însăți neconstituțională.  De asemenea, pe cale jurisprudențială, Curtea Constituțională a statuat că neconstituționalitatea unei legi de aprobare a unei ordonanțe a Guvernului include și ordonanța la care se referă, aceasta încetând să mai producă efecte juridice în condițiile prevăzute de art. 147 alin. (1) din Constituție.

VII. Aspecte analizate de Curtea Constituțională referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi pe perioada stării de urgență

            În primăvara anului 2020, ne-am aflat într-o situație inedită de la adoptarea Constituției în vigoare și până în prezent, o situație care se încadrează de departe în a fi o situație extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată, comparativ cu precedentele situații extraordinare create de imaginația bogată a Guvernelor. Totuși, instituirea stării de urgență și cadrul normativ al acesteia reglementat de OUG nr. 1/1999, precum și restul ordonanțelor adoptate în baza acesteia au creat tensiuni la nivelul societății, iar motivul principal a fost restrângerea exercițiului drepturilor fundamentale.

            Prin Decizia nr. 152/2020 pentru soluționarea excepției de neconstituționalitate ridicată de Avocatul Poporului, Curtea a reținut că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 prin însăși ipoteza sa de incidență – situații de criză ce impun măsuri excepționale care se instituie în cazuri determinate de apariția unor pericole grave la adresa apărării țării și securității naționale, a democrației constituționale ori pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor dezastre – este vizată restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale. Actul normativ are ca scop crearea cadrului legal al măsurilor excepționale impuse de gestionarea situației de criză, măsuri care, prin ele însele, afectează drepturi și libertăți ale cetățenilor. „Cu alte cuvinte, rațiunea legii este tocmai aceea de a constitui temeiul legal al restrângerii exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale, în acord cu imperativul constituțional stabilit în art. 53 alin. (1). Legiferând cu privire la regimul juridic al stării de asediu și al stării de urgență, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 este actul de reglementare primară prin care se dispune restrângerea exercițiului drepturilor și al libertăților fundamentale, act în baza căruia autoritățile publice cu competențe în gestionarea situației de criză (Președintele României, Parlamentul României, Ministerul Administrației și Internelor, autoritățile militare și autoritățile publice, prevăzute în decretul de instituire a stării de asediu sau de urgență) emit acte administrative cu caracter normativ (decretul Președintelui de instituire a stării de asediu sau a stării de urgență, ordonanțe militare și ordine ale altor autorități publice) care pun în executare norma primară, identificând, în funcție de particularitățile situației de criză, drepturile și libertățile fundamentale al căror exercițiu urmează a fi restrâns.”[29] Din aceste argumente, Curtea a concluzionat că actul normativ având acest obiect de reglementare încalcă rigorile art. 115 alin. (6) din Constituție prin afectarea atât a drepturilor și libertățilora fundamentale ale cetățenilor, cât și a instituțiilor fundamentale ale statului. De asemenea, Curtea a reținut  că regimul juridic al stării de asediu și al stării de urgență, în actualul cadru constituțional, nu poate fi reglementat decât printr-o lege, ca act formal al Parlamentului, adoptată cu respectarea dispozițiilor art. 73 alin. (3) lit. g) din Constituție, în regim de lege organică. Cu toate acestea, instanța de contencios constituțional a observat că că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 a fost adoptată și a intrat în vigoare anterior modificării Constituției României din anul 2003. Dispozițiile art. 115 alin. (6) au fost introduse prin Legea de revizuire a Constituției României nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003. Anterior, temeiul constituțional al adoptării ordonanțelor de urgență era art. 114 alin. (4) din Constituția României din 1991. La data adoptării actului normativ criticat, norma constituțională nu limita prerogativa legislativă a Guvernului de neafectare a regimului instituțiilor fundamentale ale statului sau a drepturilor și libertăților prevăzute de Constituție, astfel că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 a fost adoptată cu respectarea cadrului constituțional în vigoare la acea dată. Valabilitatea actului este guvernată de normele în vigoare și data adoptării lui, sfera de incidență temporară a art. 115 alin. (6) din Constituție neputând fi extinsă asupra  actului normativ analizat, care, din perspectiva principiului succesiunii normelor în timp, este un act normativ anterior acestei norme constituționale. Raționamentul Curții din această decizie corelat cu cel din Decizia nr. 1189/2008 pare unul clar și precis: dacă până la revizuirea Constituției din 2003 s-au putut adopta ordanțe care afectau exercițiul unor drepturi și libertăți fundamentale, ulterior revizuirii ordonanțele de urgență nu pot cuprinde măsuri care să afecteze negativ exercițiul drepturilor și libertăților fundamentale. Totuși, intepretarea art. 115 alin. (6) din Constituție a generat o jurisprudență neunitară a Curtții Constituționale.

            VIII. Inconsecvențe jurisprudențiale ale Curții Constituționale referitoare la limitarea afectării drepturilor și libertăților frundamentale prin ordonanțe de urgență

            Un prim aspect controversat în jurisprudența Curții Constituționale este reprezentat de  tipul controlului impus de art. 115 alin. (6). Atunci când analizăm formele impuse de Constituție pentru adoptarea unei legi sau a unui alt act normativ cu putere de lege, ne aflăm în prezența unui control extrinsec, consecințele constatării unor vicii extrinseci de neconstituționalitate atragând, de cele mai multe ori, neconstituționalitatea legii în ansamblu. Când avem însă de analizat constituționalitatea unui text în lumina conținutului constituției, control efectuat este unul intrinsec.

            În considerentele opiniei concurente din Decizia Curți Constituționale nr. 152/2010 s-a constatat că din cele aproape 400 de decizii date în perioada 2003-2019 și în care Curtea Constituțională a utilizat art. 115 alin. (6) din Constituție ca normă de referință pentru controlul constituționalității unor ordonanțe de urgență, doar în patru decizii Curtea (și nu autorii sesizării) a făcut vorbire în mod expres de „control extrinsec” (Decizia nr. 82/2009, Decizia nr. 1.577/2011, Decizia nr. 55/2014, Decizia nr. 351/2015). În toate celelalte cazuri Curtea Constituțională fie a amalgamat alin. (4) cu alin. (6) al art. 115 din Constituție și le-a tratat împreună în cadrul unui control extrinsec ce viza mai degrabă urgența reglementării, fie nu a precizat forma de control pe care a considerat că o realizează prin raportare la art. 115 alin. (6). Analizând o  decizie destul de recentă a Curții, respectiv Decizia nr. 150/2020, ar părea că prin considerentele expuse de Curte, aceasta a tranșat problema: ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă conțin consecințe negative asupra drepturilor și libertăților fundamentale, însă pot fi adoptate dacă prin reglementările conținute au consecințe pozitive în domeniile în care intervin. Prin acest tip de interpretare a dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție, Curtea și-a impus obligația de a efectua un control intrinsec asupra ordonanțelor de urgență din perspectiva normelor criticate, cu referire la natura efectelor pe care le au asupra drepturilor și libertăților fundamentale. Totuși, în Decizia nr. 152/2020, Curtea Constituțională revine la jurisprudența sa anterioară, la rândul ei neunitară, considerând că depășirea limitelor impuse de art. 115 alin. (6) din Constituție reprezintă vicii de neconstituționalitate care urmează a fi constate printr-un control extrinsec.

            Apreciem că analiza art. 115 alin. (6) trebuie corelată cu cea a art. 53 din Constituție, care permite doar cu caracter excepțional restrângerea exercițiului unor drepturi (și nu a existenței lor) numai dacă se impune și este necesară într-o societate democratică, exclusiv pentru cauzele expres și limitativ enumerate în text și numai cu respectarea strictă a tuturor condițiilor acolo enumerate printre care amintim că masura este limitată în timp și încetează odata cu încetarea cauzei care a determinat-o). Articolul 115 din Constituție susține interpretarea dată de articolul 53 în sensul că restrângerea unor drepturi și libertăți fundamentale nu este posibilă prin acte de delegare legislativă. În opinia concurentă din Decizia Curții Constituționale nr. 152/2020 se subliniază că: „Deși nici art. 115 alin. (6) din Constituție nu prevede explicit, din însăși natura juridică și regimul juridic ale ordonanțelor de urgență rezultă același caracter limitat în timp al măsurilor ce pot fi adoptate, și anume până la aprobarea sau respingerea lor de către Parlament. Numai că, în cazul afectărilor „negative” interzise implicit de art. 115 alin. (6) din Constituție, cel puțin la nivel teoretic, ar exista posibilitatea confirmării lor de către Parlament prin legea de adoptare, ceea ce ar face posibilă o afectare „în sens negativ” permanentă și nu limitată în timp a respectivelor drepturi fundamentale, de vreme ce legile, ca regulă generală, nu sunt acte normative cu aplicabilitate limitată în timp. Altfel spus, printr-o eventuală nerespectare a art. 115 alin. (6) din Constituție ar deveni posibilă nu doar o restrângere temporară a exercițiului unor drepturi, ci chiar o limitare – neîngrădită din perspectivă temporală – a conținutului ori chiar afectarea existenței unor drepturi sau libertăți fundamentale. Prin urmare, art. 115 alin. (6) din Constituție a stabilit o interdicție nu doar pentru Guvern de a nu afecta „în sens negativ” drepturi și libertăți fundamentale, ci, indirect, și o interdicție pentru Parlament de a nu face ceea ce oricum îi este interzis prin art. 53 din Constituție, anume să nu afecteze „în sens negativ” pe termen nelimitat drepturi sau libertăți fundamentale. De aceea, chiar și atunci când Parlamentul ar aproba o ordonanță de urgență care ar fi încălcat exigențele art. 115 alin. (6) din Constituție în privința „afectării negative” a drepturilor fundamentale, el nu poate acoperi acest viciu ontologic intrinsec al ordonanței de urgență pentru că și-ar depăși propria competență, limitată de art. 53 din Constituție, dacă ar „afecta negativ„, adică ar restrânge exercițiul sau conținutul ori ar atinge chiar existența unor drepturi sau libertăți pe termen nelimitat. Din cele de mai sus rezultă că se poate realiza o interpretare și aplicare sistematică a art. 53 și 115 alin. (6) din Constituție ca norme de referință în cadrul controlului de constituționalitate, iar acest lucru implică analiza pe fond, adică a conținutului normativ al dispozițiilor legale ce trebuie comparate cu acest standard constituțional pentru a se putea stabili dacă a avut loc sau nu o afectare „în sens negativ” a drepturilor sau libertăților fundamentale și dacă au fost respectate sau nu toate condițiile impuse pentru restrângerea exercițiului unor drepturi. Acest lucru explică de ce art. 115 alin. (6) din Constituție nu poate fi un criteriu pentru analiza extrinsecă a constituționalității ordonanțelor de urgență, ci exclusiv un criteriu intrinsec.

            Un al doilea aspect controversat este reprezentat de inconsecvența Curții Constituționale în a constata neconstituționalitatea ordonanței atunci când dispozițiile acesteia afectează într-un sens negativ drepturile și libertățile fundamentale.

            Nu rare sunt situațiile în care Curtea Constituțională a considerat că ordonanțe de urgență care prin scopul lor afectează „în sens negativ” drepturi și libertăți fundamentale sunt constituționale prin raportare la art. 115 alin. (6) din Constituție: Decizia nr. 335/2009 a validat modificarea Codului de procedură penală prin ordonanță de urgență, Decizia nr. 1.172/2010 a validat definirea unor noi infracțiuni prin ordonanță de urgență, Decizia nr. 1.478/2011 a validat instituirea de noi contribuții financiare și a unor noi sancțiuni contravenționale prin ordonanță de urgență, Decizia nr. 295/2014 a validat instituirea unor noi sancțiuni contravenționale prin ordonanță de urgență, Decizia nr. 430/2019 a validat instituirea unor noi sancțiuni contravenționale prin ordonanță de urgență etc.

            Există însă și situații în care Curtea Constituțională a considerat că prin ordonanțe de urgență se poate realiza o conciliere între mai multe drepturi fundamentale, conciliere prevăzută de art. 53 din Constituție care statuează expres că este posibilă restrângerea exercițiului unor drepturi fundamentale pentru apărarea ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor. Altfel spus, Curtea Constituțională a admis, chiar și după revizuirea Constituției, că în situații particulare și cu respectarea tuturor celorlalte prevederi impuse de art. 53 din Constituție, este posibilă restrângerea exercițiului unor drepturi fundamentale prin ordonanță de urgență a Guvernului pentru mai buna protecție a altor drepturi fundamentale tot prin ordonanță de urgență a Guvernului. În Decizia nr. 396/2014 și Decizia nr. 797/2018 Curtea Constituțională a utilizat ca normă de referință art. 53 corelat cu art. 115 alin. (6) din Constituție: „în măsura în care atingerea adusă unui drept fundamental, așa cum este dreptul la salariu, s-a realizat pentru a combate, în fapt, afectarea, prin discriminare, a drepturilor fundamentale ale unui număr mult mai semnificativ de persoane, condiția impusă de art. 115 alin. (6) din Constituție, referitoare la interdicția afectării prin dispozițiile unei ordonanțe de urgență a drepturilor și libertăților fundamentale, este respectată„.

Din această perspectivă este surprinzătoare Decizia Curții Constituționale nr. 157/2020, situația fiind una similară de conciliere a unor drepturi fundamentale, instanța constituțională însușindu-și susținerile Avocatului Poporului, statuând că OUG nr. 34/2020 este în totalitate neconstituțională, întrucât nu pot fi operate restrângeri de drepturi/libertăți fundamentale prin ordonanță de urgență, acestea putând fi efectuate doar prin lege, adoptate de Parlament, în contextul disp. art. 61 alin. (1) din Constituție. În eventualitatea în care Curtea ar fi făcut un control intrinsec, ar fi observat că prin actul criticat nu s-au operat restrângeri în afară exigențelor impuse de art. 53 din Constituție. Această decizie adăugându-se la numărul celor în care Curtea Constituțională a realizat un control extrinsec al dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție.

            IX. Concluzii

            Delegarea legislativă reprezintă o formă de echilibru prin care se realizează colaborarea și controlul puterilor în stat, iar Guvernului nu îi este transferată însăși puterea legislativă, ci doar împuterniciri din domeniul legiferării. „Metaforic vorbind, ordonanțele constituie un rău necesar”[30], prin intermediul lor:

(i) se poate realiza o unitate a procesului normativ, scindat prin existența unui domeniu rezervat exclusiv de legiferare și a unui domeniiu legiferat, se poate evita un proces lung și anevoios prin care ar trece o lege;

(ii) se pot reglementa domenii tehnice care sunt mai apropiate de activitatea Guvernului decât cea a Parlamentului și

(iii) pot fi înlăturate piedicile opoziției parlamentare.

            În jurisprudența sa, Curtea Constituțională că relația dintre puterea legislativă și cea executivă se desăvârșește prin competența oferită Guvernului de a adopta ordonanțe de urgență în condițiile stabilite de art. 115 din Constituție. Astfel, ordonanța de urgență, ca act normativ ce permite Guvernului, sub controlul Parlamentului, să facă față unei situații extraordinare, se justifică prin necesitatea și urgența reglementării acestei situații care, datorită cirumstanțelor sale, impune adoptarea de soluții imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public.[31]  

Fără îndoială, rolul Guvernului a crescut mult prin trecerea în sarcina sa a unor atribuții legislative, iar, prin inflația ordonanțelor de urgență, Guvernele și-au crescut și mai mult puterea, opunându-se uneori chiar voinței Parlamentului, în calitatea sa de organ reprezentativ suprem al poporului român.[32]

            Prin impunerea unui fine de neprimire a ordonanțelor de urgență care afectează negativ drepturile și libertățile fundamentale, s-a dorit instituirea unor garanții pentru acest domeniu extrem de important. Procedură de legiferare, prin care ar putea fi afectate negativ drepturile fundamentale în condițiile art. 53 din Constituție, asigură cele mai multe garanții pentru o dezbatere adecvată a măsurilor legislative propuse, cu posibilitatea opoziției de a se exprima și a subiecților de drept îndreptățiți de a formula o obiecție de neconstituționalitate asupra legilor adoptate de Parlament.

            Din nefericire, jurisprudența neunitară a instanței de contencios constituțional, cu privire la art. 115 alin. (6), pe lângă faptul că pune într-o lumină nefavorabilă activiatea sa, nu face altceva decât să dezorienteze Guvernul în activitate de adoptare a ordonanțelor și, totodată, să-l încurajeze în efervescența cu care sunt adoptate ordonanțele de urgență.

            Prin urmare, observând că revizuirea Legii fundamentale din 2003 nu și-a atins scopul de a tempera Guvernul în adoptarea ordonanțelor de urgență, numărul acestora continuând să crească, iar limitele materiale impuse tind a fi mereu depășite, luăm în considerare, de lege ferenda, o revizuire clară și precisă a Constituției, prin care să fie interzisă adoptarea ordonanțelor de urgență nu doar în materia legilor constituționale, aspect evident chiar din procedura specială de adoptare a acestora, ci și în materia drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale, a regimului instituțiilor fundamentale, precum și în materia legilor organice („și nu să se încurajeze adoptarea lor prin indicarea votului cu care urmează să fie adoptate legile de aprobare”[33]). Astfel, este asigurată o mai bună respectare a articolului 1 din Constituție conform cărora România este stat de drept, democratic și social, in care demnitatea omului, drepturile si libertăile cetățenilor reprezintă valori supreme și se impune respectarea principiul separației și al echilibrului puterilor în cadrul democrației constituționale.

Bibliografie

1. D. A. Tofan,  Drept administrativ, Vol. I, Ediția. 3, Ed. C.H. Beck, 2014;

2. I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale, Ed. C.H. Beck, 2006;

3. J. Locke, Al doilea tratat despre cârmuire, 1999;

4. I. Muraru, E.-S. Tănăsescu, Constituția României. Comentariu pe articole, Ediția 2, 2019;

5. E. Focșeneanu, Istoria Constituțională a României, Ed. EIKON, București, 2018;

6. I. Muraru, M. Constantinescu, Drept parlamentar românesc, Ed. All Beck, București, 2005;

7. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, 2005;

8. B. Selejan, Drept constitutional și instituții politice, Volumul II, Ediția a 3-a, Ed. Hamangiu, 2016.

---

[1] J. Locke, Al doilea tratat despre cârmuire, 1999, p. 154;

[2] P. Negulescu, Curs de Drept Constituțional Român, București, 1927, p. 483;

[3] I. Vida, Procedura legislativă, București, 1999, p. 116;

[4] I. Muraru, E.-S. Tănăsescu, Constituția României. Comentariu pe articole, Ediția 2, 2019, p.15;

[5] E. Focșeneanu, Istoria Constituțională a României, Ed. EIKON, București, 2018, p. 346;

[6] I. Muraru, M. Constantinescu, Drept parlamentar românesc, Ed. All Beck, București, 2005, p. 117;

[7] Ibid. p. 118

[8] E. Focșeneanu, Istoria Constituțională a României, Ed. EIKON, București, 2018, p. 351;

[9] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 1438 din 4 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial nr. 16 din 7 ianuarie 2011;

[10] I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale, Ed. C.H. Beck, 2006, p. 699;

[11] B. Selejan, Drept constitutional și instituții politice, Volumul II, Ediția a 3-a, Ed. Hamangiu, 2016, p. 178;

[12] C. Ionescu, C. Ionescu, C.A. Dumitrescu, 2017, p. 1236;

[13] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial nr. 549 din 3 august 2011;

[14] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 389 din 12 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial nr. 751 din 18 august 2005;

[15] I. Muraru, E.-S. Tănăsescu, Constituția României. Comentariu pe articole, Ediția 2, 2019, p. 974

[16] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial nr. 511 din 16 iunie 2005;

[17] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial nr. 367 din 30 mai 2007;

[18] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial nr. 511 din 16 iunie 2005;

[19] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 802 din 19 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial nr. 428 din 23 iunie 2009;

[20] Constituția prevede expres că nu este incident cazul revocării în ceea ce îl priveste pe primul-ministru. Această prevedere a intervenit odată cu revizuirea Constituției din anul 2003. Anterior art. 109 (în prezent articolul 110) nu excepta expres acest caz, făcând trimitere la situațiile consacrate în art. 105 (în prezent 106). Nu putem afirma însă că înainte de revizuire era permisă revocarea primului-ministru de către Președintele României, în condițiile în care, nici Tezele privind proiectul de Constituţie, nici Constituţia aprobată prin referendum naţional în 1991 nu au prevăzut posibilitatea revocării primului-ministru.  Totuși, această completare a textului constituțional odată cu revizuirea din anul 2003 a avut scopul de a corecta și preveni un compartament contrar spiritului Constituției. Dispozițiile art. 105 din Constituția adoptată în anul 1991 au fost utilizate preşedintele Emil Constantinescu pentru a-l revoca din funcţia de membru al Guvernului pe premierul Radu Vasile prin Decretul nr. 426 din 13 decembrie 1999.

[21] . Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, 2005, p. 410;

[22] I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale,Ed. C.H. Beck,2006,p. 710;

[23] A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, 2005, p. 411;

[24] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 1189 din 6 noiembrie 2008, publicată în  Monitorul Oficial nr. 787 din 25 noiembrie 2008;

[25] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial nr. 758 din 6 noiembrie 2009;

[26] A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, 2005, p. 411;

 

[28] I. Muraru, E.-S. Tănăsescu, Constituția României. Comentariu pe articole, Ediția 2, 2019, p. 978;

[29] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 152/2020, publicată în Monitorul Oficial Partea I nr. 387 din 13 mai 2020;

[30] I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale, Ed. C.H. Beck, 2006, p. 701;

[31] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 68 din 27 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial nr. 181 din 14 martie 2017;

[32] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 1221 din 12 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial nr. 804 din 2 decembrie 2008

[33] D. A. Tofan,  Drept administrativ, Vol. I, Ediția. 3, Ed. C.H. Beck, 2014, p. 253.